Corte di giustizia, Sentenza C-245/24

Articolo 102 TFUE: diniego di accesso a infrastruttura essenziale nel settore dello stoccaggio di carburanti e applicabilità dei criteri Bronner in caso di privatizzazione o concessione di infrastruttura pubblica

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Administrativen sad Sofia-oblast (Tribunale amministrativo della regione di Sofia, Bulgaria) in una controversia tra due società del gruppo Lukoil e l’autorità bulgara garante della concorrenza. La Corte è chiamata a chiarire la portata dell’articolo 102 TFUE in un caso di presunto abuso di posizione dominante nel mercato bulgaro dello stoccaggio e della movimentazione di carburanti, con particolare attenzione al diniego di accesso a un’infrastruttura essenziale e alla rilevanza della giurisprudenza Bronner.

Fatti e procedimento principale

L’autorità bulgara garante della concorrenza aveva accertato che, nel periodo 1 gennaio 2016 - 31 marzo 2021, la Lukoil Bulgaria e la Lukoil Neftohim Burgas avevano negato a terzi l’accesso a depositi terrestri, depositi marittimi e oleodotti facenti parte di un’infrastruttura di trasporto e stoccaggio considerata essenziale. Secondo tale autorità, le condotte integravano un’infrazione unica sia all’articolo 102 TFUE sia al diritto bulgaro della concorrenza, ma con qualificazioni parzialmente diverse a seconda del tipo di impianto e della funzione economica della condotta.

Il giudice del rinvio riferisce inoltre che parte dell’infrastruttura era stata inizialmente realizzata con fondi pubblici e poi acquisita dal gruppo Lukoil nell’ambito della privatizzazione del complesso petrolchimico di Burgas, mentre altri asset erano gestiti in concessione o soggetti a diritti speciali dello Stato bulgaro. Da qui i dubbi sull’applicabilità dei criteri restrittivi elaborati nella sentenza Bronner.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice nazionale ha chiesto, in sostanza:

• se, quando l’autorità nazionale contesta più condotte inserite in una strategia unitaria, sia necessario dimostrare separatamente gli elementi dell’abuso per ciascuna qualificazione (diniego di accesso e restrizione del commercio) oppure se sia sufficiente la prova di un abuso complessivo ai sensi dell’articolo 102 TFUE;
• se i criteri Bronner sul rifiuto di accesso a un’infrastruttura essenziale si applichino anche quando l’infrastruttura sia stata finanziata con fondi pubblici e poi privatizzata o affidata in concessione;
• se, in tale ipotesi, debbano essere considerate anche circostanze come l’entità degli investimenti successivi dell’impresa, la natura dell’operazione di privatizzazione e l’origine degli investimenti stessi.

Normativa e giurisprudenza richiamate

La Corte richiama anzitutto l’articolo 102 TFUE, che vieta lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di esso. Nel quadro processuale rileva anche l’articolo 267 TFUE, in forza del quale il giudice nazionale ha chiesto la pronuncia pregiudiziale.

Sul piano giurisprudenziale, la Corte si appoggia in particolare a:

• Bronner, C-7/97;
• Lietuvos geležinkeliai/Commissione, C-42/21 P;
• Google e Alphabet/Commissione (Google Shopping), C-48/22 P;
• European Superleague Company, C-333/21;
• Towercast, C-449/21;
• Sumal, C-882/19.

Sono inoltre menzionati gli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali e gli Orientamenti della Commissione sull’applicazione dell’articolo 102 TFUE al comportamento abusivo delle imprese dominanti.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte osserva che l’articolo 102 TFUE mira a impedire comportamenti che, mediante mezzi diversi dalla concorrenza basata sui meriti, ostacolino o falsino la concorrenza e possano arrecare danno ai consumatori. Il divieto di abuso non è limitato alle categorie espressamente elencate nella norma, né richiede sempre la frammentazione artificiosa di un comportamento unitario in più illeciti autonomi.

Nel caso concreto, le condotte contestate alle due società del gruppo Lukoil erano state qualificate dall’autorità nazionale come dinieghi di accesso a impianti collocati sotto il loro controllo e, al tempo stesso, come restrizioni del commercio nell’ambito di una stessa infrastruttura essenziale e di una medesima strategia abusiva. La Corte afferma quindi che l’autorità nazionale non è tenuta a dimostrare che le condizioni dell’articolo 102 TFUE ricorrano separatamente per i comportamenti classificati come diniego di accesso e per quelli classificati come restrizione del commercio, purché sia provato che tali condizioni sono soddisfatte rispetto al comportamento abusivo complessivo attribuito all’impresa.

Ragionamento della Corte sulle questioni seconda e terza: i criteri Bronner

La Corte ricorda che, secondo Bronner, il diniego di accesso a un’infrastruttura può costituire abuso solo se l’infrastruttura è indispensabile, il rifiuto è idoneo a eliminare ogni concorrenza sul mercato interessato e non è oggettivamente giustificato. Tuttavia, tali criteri sono stati elaborati per un’ipotesi specifica: l’impresa dominante aveva sviluppato e deteneva l’infrastruttura per le esigenze della propria attività, sicché la tutela della libertà contrattuale e del diritto di proprietà giustificava un approccio particolarmente restrittivo.

La Corte ribadisce che il punto decisivo è il possesso di una piena autonomia decisionale sull’accesso. Se l’impresa è vincolata da obblighi o prerogative imposti dalla legge, da regolamenti o da un contratto, tali da limitare o escludere la facoltà di negare l’accesso, essa non si trova nella situazione tipica di Bronner. In tali ipotesi, l’infrastruttura non è considerata “detenuta” in senso pieno ai fini dell’applicazione dei criteri restrittivi.

La Corte aggiunge che il fatto che l’infrastruttura sia stata costruita o sviluppata dall’autorità pubblica, oppure finanziata con fondi pubblici, non esclude di per sé l’applicazione dei criteri Bronner se l’impresa ha successivamente acquisito l’infrastruttura o i diritti esclusivi in condizioni concorrenziali e dispone di piena autonomia decisionale sull’accesso. Al contrario, se manca tale autonomia, la questione della provenienza pubblica dell’infrastruttura diventa irrilevante ai fini di Bronner.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• per qualificare come abuso di posizione dominante un comportamento unitario di più società appartenenti alla stessa impresa, l’autorità nazionale non deve accertare separatamente tutti gli elementi dell’articolo 102 TFUE per ogni singola qualificazione interna, se può dimostrare l’abuso complessivo;
• i criteri Bronner si applicano a infrastrutture sviluppate dall’autorità pubblica e poi privatizzate o affidate tramite diritti esclusivi solo se l’operazione si è svolta in condizioni concorrenziali e l’impresa dispone di autonomia decisionale totale sull’accesso.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, in materia di abuso di posizione dominante, conta l’unità del comportamento anticoncorrenziale sul mercato e non la frammentazione formale delle condotte. Soprattutto, chiarisce che la giurisprudenza Bronner non protegge automaticamente qualsiasi infrastruttura ex pubblica acquisita da un’impresa dominante: ciò che rileva è il grado effettivo di controllo dell’impresa sull’accesso e il contesto competitivo dell’acquisizione.