Sentenza n. 4549/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l'ottemperanza alla sentenza n. 1085/2025 della Sezione Lavoro del Tribunale di Milano, passata in giudicato e notificata, che aveva condannato il Ministero a corrispondergli, mediante assegnazione della carta elettronica del docente, 500 euro per l'anno scolastico 2023/2024. Poiché l'Amministrazione non aveva dato esecuzione al titolo, il ricorrente ha domandato l'ordine di conformarsi al giudicato, la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inottemperanza e la rifusione delle spese. Il TAR ha rilevato d'ufficio, in camera di consiglio, l'inammissibilità per genericità della procura: rilasciata su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, non identificava né il TAR adito né gli estremi della sentenza da eseguire. La procura conteneva un mandato generico per rappresentare e difendere il ricorrente in ogni fase e grado e nel procedimento indicato nel documento.

La decisione

Il ricorso per ottemperanza è stato dichiarato inammissibile perché la procura separata dal ricorso non era speciale: non individuava l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria adita, né consentiva di accertare che il ricorrente avesse conferito il mandato per quella specifica azione. Il TAR ha ritenuto che l'allegazione telematica della copia informatica della procura cartacea al ricorso nativo digitale non equivalga alla procura apposta in calce in un contesto documentale unitario; la previsione tecnica sul deposito telematico non rimuove la necessità che la procura separata indichi elementi sufficienti a identificare la controversia e non dimostra che il mandato preceda o sia coevo alla redazione del ricorso. La carenza della procura speciale, requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso, non è sanabile ai sensi dell'art. 182, secondo comma, c.p.c.; non è stato inoltre riconosciuto l'errore scusabile, poiché la pronuncia dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 non aveva innovato il quadro normativo e la parte avrebbe potuto seguire l'indirizzo interpretativo più prudente. Il TAR ha inoltre escluso l'obbligo di avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. in ragione della mancata presenza del difensore della parte ricorrente in camera di consiglio, reputata rinuncia implicita alla possibilità di contraddire sulla questione rilevata d'ufficio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Difatti l’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia.

  La procura richiesta nel processo amministrativo deve essere speciale e identificare in modo sufficiente la controversia, le parti e l'autorità giudiziaria davanti alla quale il ricorso è proposto.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art.8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 («Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico»), secondo il quale “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata.

  La regola tecnica che considera apposta in calce la procura cartacea separata depositata telematicamente consente l'equiparazione ai fini formali indicati dalla norma, ma non esonera dall'indicare nella procura elementi sufficienti a identificare la controversia e l'effettiva volontà di conferire il mandato per essa.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  Il rinvio alle regole del processo civile non consente di rinnovare la procura speciale mancante o inidonea quando essa costituisce un requisito di ammissibilità che deve sussistere già alla proposizione del ricorso.

• art. 182, secondo comma, c.p.c.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  La sanatoria o rinnovazione prevista dalla disciplina processuale civile non opera per supplire alla mancanza del requisito della procura speciale, che nel processo amministrativo deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  Circa la possibilità della concessione del beneficio dell’«errore scusabile» ex art. 37 cod. proc. amm., è noto come tale rimedio presupponga una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa e come la norma sia di stretta interpretazione, in quanto relativa a un istituto di carattere eccezionale, dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa ammette può compromettere il principio di parità delle parti.

  L'errore scusabile, eccezionale e di stretta interpretazione, richiede un'obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento incolpevole che abbia ostacolato l'esercizio dei diritti di difesa; non basta aver seguito un orientamento interpretativo meno prudente quando erano disponibili parametri per orientare la condotta processuale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Va tuttavia rilevato che l’avviso finalizzato a provocare il contraddittorio non è necessario laddove i procuratori delle parti non siano presenti in udienza, proprio in virtù della ratio della disposizione, che è quella di offrire ai difensori delle parti, in piena attuazione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost., la possibilità di controdedurre, alla quale, non presenziando in udienza ovvero in camera di consiglio, il procuratore tacitamente rinuncia.

  Secondo la lettura applicata dal TAR, l'avviso sulla questione rilevata d'ufficio non è necessario se il difensore non è presente in udienza o in camera di consiglio, poiché la sua assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di contraddire; l'obbligo di fissare un termine per memorie opera invece quando la questione emerge dopo il passaggio in decisione.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura rilasciata su foglio separato dal ricorso deve identificare in modo sufficiente l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria adita; una formula generica di mandato, anche se la procura è trasmessa o depositata telematicamente insieme al ricorso nativo digitale, non soddisfa il requisito della procura speciale.
• La qualificazione telematica della procura cartacea separata come procura apposta in calce non rende il documento parte di un contesto documentale unitario tale da supplire alla genericità del suo contenuto, né dimostra che la procura sia anteriore o coeva alla redazione del ricorso.
• La procura speciale è requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo e deve sussistere al momento della sua proposizione; la sua mancanza o genericità non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi dell'art. 182, secondo comma, c.p.c.
• L'errore scusabile richiede un'obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto incolpevole. Non ricorre quando esistevano orientamenti interpretativi utilizzabili e la parte abbia scelto quello meno prudente, evitando una formalità idonea a prevenire la preclusione.
• L'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per una questione rilevata d'ufficio non è necessario, secondo la decisione, quando il difensore non presenzia all'udienza o alla camera di consiglio nella quale la questione viene prospettata; la fissazione di un termine per memorie è invece richiesta se la questione emerge dopo il passaggio in decisione.

Come è indicizzato