Sentenza n. 4595/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha appellato la sentenza del TAR Veneto deducendo errori in procedendo e in iudicando sulla giurisdizione. Ha sostenuto che l'accordo del 22 maggio 2024 per la costituzione del Collegio Consultivo Tecnico non fosse espressione di libera autonomia negoziale, ma il risultato dell'esercizio di poteri autoritativi della Regione, esercitati mediante l'avviso pubblico, i pareri del Commissario dell'Autorità vigilante e della Direzione affari legali regionale. Secondo l'appellante, la facoltà di avviare la procedura attribuita dalla legge al RUP dimostrerebbe la natura pubblicistica del potere. Ha inoltre dedotto l'omessa pronuncia sulla violazione dell'art. 12 c.p.a. e l'inammissibilità dell'arbitrato libero per controversie concernenti diritti soggettivi devoluti alla giurisdizione esclusiva amministrativa. Ha contestato la qualificazione dell'accordo come negozio paritetico anziché accordo ex art. 11 l. 241/1990, sostenendo che esso dissimulasse l'esercizio di poteri autoritativi relativi al riequilibrio della concessione e al controllo sul rapporto, incidendo sull'equilibrio del PEF e sul canone di disponibilità. Ha infine riproposto le censure formulate in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il ricorso originario chiedeva l'invalidità o l'inefficacia dell'accordo costitutivo del CCT e degli atti connessi. Il CCT era stato costituito, con il consenso preliminare della concessionaria, durante la fase di esecuzione della concessione, quando la superstrada era già ultimata e in esercizio, per affrontare il contrasto sull'aggiornamento del canone di disponibilità. Si trattava quindi di un CCT facoltativo, costituito mediante accordo negoziale paritetico tra concedente e concessionario, non di un atto autoritativo né di un accordo ex art. 11 l. 241/1990. L'amministrazione aveva agito nell'esercizio di un potere privatistico e non pubblicistico; la relazione tra le parti e quella con i componenti del CCT aveva natura fiduciaria e negoziale, riconducibile al mandato. La circostanza che la disciplina attribuisse al RUP la facoltà di avviare la procedura non trasformava l'accordo in esercizio di potere autoritativo, poiché l'iniziativa privata era comunque possibile secondo le regole generali del diritto negoziale. La collocazione del CCT nella fase esecutiva della concessione determina la giurisdizione del giudice ordinario, mentre diversa sarebbe la soluzione per un CCT facoltativo costituito nella fase pubblicistica anteriore all'aggiudicazione ai sensi dell'art. 218 d.lgs. 36/2023. Anche l'impugnazione delle determinazioni del CCT, aventi efficacia di lodo contrattuale ai sensi dell'art. 808-ter c.p.c., appartiene alla giurisdizione ordinaria. Al giudice ordinario spetta altresì valutare l'eventuale nullità della convenzione per contrasto con l'art. 12 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 215 d.lgs. 36/2023

  Per prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell'esecuzione dei contratti, ciascuna parte può chiedere la costituzione di un collegio consultivo tecnico, formato secondo le modalità di cui all'allegato V.2.

  Il CCT è uno strumento stragiudiziale generale per prevenire o risolvere rapidamente controversie e dispute tecniche nell'esecuzione dei contratti; nella versione applicabile, le sue determinazioni possono avere natura di lodo contrattuale.

• art. 218 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, tramite il RUP, possono costituire, secondo le modalità di cui all'allegato V.2, un collegio consultivo tecnico, formato da tre componenti, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto.

  La costituzione del CCT nella fase anteriore all'esecuzione e, in particolare, nella fase pubblicistica della gara può coinvolgere l'esercizio di poteri amministrativi ed essere sottoposta alla giurisdizione amministrativa; la fattispecie esaminata era invece un CCT costituito nella fase esecutiva.

• art. 808-ter c.p.c.

  il collegio consultivo tecnico esprime pareri o, in assenza di una espressa volontà contraria, adotta determinazioni aventi natura di lodo contrattuale ai sensi dell'articolo 808-ter del codice di procedura civile

  Le determinazioni del CCT, quando previsto dall'accordo, hanno natura di lodo irrituale o contrattuale e la loro impugnazione appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• artt. 1703 ss. c.c.

  Il rapporto fiduciario tra le parti e i componenti del CCT è riconducibile al mandato e resta soggetto alla giurisdizione ordinaria.

• art. 11 l. 241/1990

  L'accordo costitutivo del CCT stipulato nella fase esecutiva della concessione non è un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo, ma un accordo negoziale paritetico.

• art. 12 c.p.a.

  L'eventuale non compromettibilità della controversia e la dedotta nullità della convenzione arbitrale devono essere valutate dal giudice ordinario munito di giurisdizione sulla convenzione negoziale.

Massime di principio

• La controversia relativa alla costituzione facoltativa di un Collegio Consultivo Tecnico durante la fase di esecuzione di una concessione, quando l'accordo sia stipulato pariteticamente tra concedente e concessionario, appartiene alla giurisdizione ordinaria perché riguarda diritti e obblighi di fonte contrattuale e non l'esercizio di un potere autoritativo.
• La qualificazione pubblicistica o privatistica della costituzione del Collegio Consultivo Tecnico dipende dalla fase e dalla funzione dell'intervento: se il CCT è costituito nella fase pubblicistica anteriore all'aggiudicazione, può venire in rilievo la giurisdizione amministrativa; se è costituito nella fase esecutiva del rapporto, per affrontare controversie sull'esecuzione o sull'equilibrio economico della concessione, prevale la natura negoziale e paritetica.
• Un accordo costitutivo di un Collegio Consultivo Tecnico stipulato tra amministrazione concedente e concessionario nella fase esecutiva non costituisce un accordo ex art. 11 l. 241/1990 quando non sostituisce né integra un provvedimento amministrativo, ma disciplina consensualmente un rimedio contrattuale.
• Le determinazioni del Collegio Consultivo Tecnico alle quali le parti abbiano attribuito efficacia di lodo contrattuale ai sensi dell'art. 808-ter c.p.c. sono impugnabili davanti al giudice ordinario; davanti allo stesso giudice devono essere dedotte anche l'invalidità della convenzione e l'eventuale non compromettibilità della controversia.
• Il fatto che la legge attribuisca al RUP della stazione appaltante o dell'ente concedente la facoltà di avviare la procedura di costituzione del Collegio Consultivo Tecnico non conferisce necessariamente natura autoritativa all'accordo, poiché l'iniziativa privata può fondarsi sulle regole generali dell'autonomia negoziale.

Come è indicizzato