Sentenza n. 735/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’inerzia del Ministero dell’Ambiente nel procedimento di VIA relativo a un impianto fotovoltaico da 93,51 MW nel Comune di Monreale, chiedendo anche l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sull’assenso paesaggistico regionale e la condanna del Ministero alla conclusione del procedimento. Nel corso del giudizio ha impugnato la richiesta ministeriale di concerto, il parere regionale favorevole ma subordinato allo stralcio delle porzioni A2 e A3, la nota regionale che escludeva l’idoneità dell’area e il decreto ministeriale di VIA n. 403 dell’11 luglio 2025, nella parte in cui recepiva tali prescrizioni. La ricorrente ha dedotto: violazione dei termini previsti dall’art. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006; formazione del silenzio-assenso endoprocedimentale ai sensi dell’art. 17-bis l. n. 241/1990; illegittimità e inefficacia del parere paesaggistico tardivo; erronea qualificazione dell’area come non idonea ai sensi dell’art. 20 d.lgs. n. 199/2021; difetto di istruttoria e motivazione; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e favore per la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili. In particolare, il parere regionale avrebbe richiamato genericamente la presenza di corsi d’acqua vincolati e di altri impianti, senza precisare l’effettiva interferenza delle porzioni A2 e A3 con i vincoli, senza analizzare l’impatto visivo e percettivo e senza svolgere una concreta valutazione degli effetti cumulativi.

La decisione

La domanda originaria relativa all’accertamento dell’illegittimità del silenzio ministeriale è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché durante il giudizio il Ministero ha adottato il decreto di VIA n. 403/2025. Sono state invece accolte le restanti domande. Il TAR ha accertato che la trasmissione ministeriale del 5 febbraio 2025 aveva attivato il subprocedimento per l’acquisizione del concerto paesaggistico e che il termine di venti giorni previsto dall’art. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006 era inutilmente decorso prima dell’adozione del parere regionale del 23 maggio 2025. Per effetto dell’art. 17-bis l. n. 241/1990 si era quindi formato il silenzio-assenso endoprocedimentale; il parere tardivo è stato dichiarato radicalmente inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990, e non semplicemente annullato. Il decreto di VIA è stato annullato integralmente perché recepiva acriticamente le valutazioni regionali tardive e comunque perché il parere era viziato da difetto di istruttoria e insufficienza motivazionale. L’amministrazione non aveva dimostrato con dati cartografici e tecnici l’effettiva ricaduta delle aree A2 e A3 nelle fasce di rispetto fluviali, né aveva illustrato la concreta incompatibilità paesaggistica dell’intervento, l’impatto visivo e percettivo o gli effetti cumulativi con altri impianti, dei quali non erano precisati caratteristiche, localizzazione e stato autorizzatorio. Il TAR ha inoltre affermato che la qualificazione di un’area come non idonea non determina automaticamente l’impossibilità di realizzare l’impianto, ma impone una più rigorosa ponderazione degli interessi e una motivazione specifica. Le amministrazioni sono state condannate in solido al pagamento di € 3.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina l’istanza di avvio del procedimento di VIA presentata dalla società.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006

  Prevede che, dopo lo schema di provvedimento di VIA, il concerto dell’autorità paesaggistica sia acquisito entro venti giorni; il decorso infruttuoso del termine concorre alla formazione del silenzio-assenso endoprocedimentale.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni si applica anche agli atti di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, compresi quelli paesaggistici e culturali; decorso il termine, l’amministrazione procedente deve proseguire il procedimento.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Gli atti adottati tardivamente dopo la formazione del silenzio-assenso sono inefficaci.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  La qualificazione di un’area come idonea o non idonea rileva nella disciplina autorizzatoria degli impianti da fonti rinnovabili, ma la non idoneità non determina automaticamente la preclusione dell’intervento.

• art. 22 d.lgs. n. 199/2021

  Nelle aree idonee il parere paesaggistico ha natura obbligatoria ma non vincolante, sicché l’inerzia dell’autorità paesaggistica non può paralizzare la conclusione del procedimento.

• art. 142 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato quale base del vincolo paesaggistico relativo alle fasce contermini ai corsi d’acqua; la sua concreta applicazione deve essere dimostrata mediante dati tecnici e cartografici.

• art. 29 c.p.a.

  Costituisce la base processuale per l’annullamento del decreto di VIA illegittimo.

• art. 31 c.p.a.

  Rileva per la domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, divenuta improcedibile per l’adozione del provvedimento espresso.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di riqualificare la domanda, accertando l’inefficacia dell’atto tardivo anziché procedere al suo annullamento.

• art. 117 c.p.a.

  Rileva per l’azione contro il silenzio dell’amministrazione.

Massime di principio

• Nel procedimento di VIA, quando la Commissione tecnica ha adottato lo schema di provvedimento e l’amministrazione procedente ha attivato il subprocedimento per acquisire il concerto paesaggistico, il termine previsto per tale concerto decorre dalla comunicazione sostanzialmente idonea ad attivare il subprocedimento; il suo inutile decorso determina la formazione del silenzio-assenso endoprocedimentale ai sensi dell’art. 17-bis l. n. 241/1990.
• La formazione del silenzio-assenso tra amministrazioni impedisce di attribuire efficacia a un parere paesaggistico adottato tardivamente; tale atto è inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990 e non deve essere annullato per vizi propri.
• La qualificazione di un’area come non idonea alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non comporta automaticamente il divieto di realizzazione dell’intervento, ma impone una valutazione più rigorosa e una motivazione concreta sulla prevalenza degli interessi paesaggistici e ambientali contrapposti.
• Un parere paesaggistico che limita o esclude porzioni di un impianto deve indicare puntualmente l’effettiva interferenza con i vincoli, mediante dati tecnici e cartografici verificabili, e deve motivare l’impatto visivo, percettivo e cumulativo dell’intervento; il generico richiamo alla presenza di corsi d’acqua vincolati o di altri impianti integra difetto di istruttoria e insufficienza motivazionale.
• Il provvedimento di VIA è illegittimo quando recepisce acriticamente valutazioni paesaggistiche tardive o carenti, senza svolgere autonome verifiche istruttorie e senza una motivazione adeguata sulla concreta compatibilità o incompatibilità dell’intervento.
• L’adozione del provvedimento espresso durante il giudizio promosso contro il silenzio determina l’improcedibilità della domanda originaria per sopravvenuta carenza di interesse, ma consente l’impugnazione dell’atto sopravvenuto mediante motivi aggiunti.

Come è indicizzato