Tribunale, Ordinanza T-198/20

Ricorso contro la decisione di approvazione dell'accordo di recesso del Regno Unito

Si tratta di un'ordinanza del Tribunale, resa in sede di eccezione di irricevibilità, relativa a un ricorso di annullamento proposto da cittadini del Regno Unito residenti in diversi Stati membri contro la decisione (UE) 2020/135 del Consiglio, con cui è stata approvata la conclusione dell'accordo di recesso del Regno Unito dall'Unione e dall'Euratom. I ricorrenti sostenevano che tale decisione li privasse dello status di cittadini dell'Unione e dei diritti connessi.

Fatti e svolgimento del procedimento

I ricorrenti erano cittadini del Regno Unito residenti in Irlanda, Spagna, Francia e Italia. Dopo il referendum del 23 giugno 2016 e la notifica di recesso del 29 marzo 2017 ai sensi dell'articolo 50, paragrafo 2, TUE, l'accordo di recesso fu firmato il 24 gennaio 2020 e approvato dal Consiglio con decisione 2020/135 del 30 gennaio 2020. Il Regno Unito recedette dall'Unione il 31 gennaio 2020 e l'accordo entrò in vigore il 1° febbraio 2020.

Il ricorso fu proposto il 30 marzo 2020. Il Consiglio eccepì l'irricevibilità ai sensi dell'articolo 130 del regolamento di procedura del Tribunale. Il Tribunale riunì l'eccezione al merito con ordinanza del 5 novembre 2020, ma infine decise di statuire con ordinanza motivata, ritenendo di avere elementi sufficienti per pronunciare sull'irricevibilità.

Oggetto del ricorso e riqualificazione dell'atto impugnato

I ricorrenti chiedevano, in via principale, l'annullamento dell'accordo di recesso e della decisione 2020/135; in subordine, l'annullamento parziale, in particolare del sesto comma del preambolo e degli articoli 9, 10 e 127 dell'accordo.

Il Tribunale ha precisato che l'accordo di recesso non è un atto unilaterale dell'Unione, bensì un accordo internazionale concluso tra l'Unione e il Regno Unito. Di conseguenza, il controllo di legittimità del giudice dell'Unione può riguardare soltanto l'atto interno di approvazione, cioè la decisione 2020/135. Il ricorso è stato quindi riqualificato come diretto esclusivamente contro tale decisione.

Esame della legittimazione ad agire ex articolo 263, quarto comma, TFUE

Il Tribunale ha ricordato che, ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE, le persone fisiche o giuridiche possono impugnare: gli atti a loro destinati; gli atti che le riguardano direttamente e individualmente; oppure gli atti regolamentari che le riguardano direttamente e che non comportano misure di esecuzione.

Poiché i ricorrenti non erano destinatari della decisione impugnata, il Tribunale ha esaminato le altre due ipotesi.

Mancata incidenza individuale

Il Tribunale ha applicato il criterio tradizionale di individualità della giurisprudenza Plaumann: l'atto deve colpire il soggetto a causa di qualità personali o di una situazione di fatto che lo distingue rispetto a chiunque altro.

I ricorrenti sostenevano di appartenere a cerchie ristrette di cittadini britannici: quelli che avevano esercitato la libera circolazione nell'Unione e quelli privati del voto nel Regno Unito per effetto della cosiddetta "regola dei quindici anni". Invocavano inoltre varie situazioni personali, come la qualità di ex combattente, la preclusione al voto in elezioni municipali francesi, pregiudizi professionali, patrimoniali, fiscali o relativi alla vita familiare.

Il Tribunale ha respinto tali argomenti osservando che la decisione impugnata e l'accordo di recesso hanno portata generale e si applicano a tutti i cittadini del Regno Unito. Le circostanze addotte descrivono solo effetti concreti più o meno intensi, ma non una posizione individuale analoga a quella dei destinatari dell'atto. Non essendo provata alcuna specifica individualizzazione, il requisito dell'incidenza individuale è stato escluso senza neppure dover esaminare l'incidenza diretta.

Non qualificabilità come atto regolamentare

Il Tribunale ha poi verificato se la decisione potesse rientrare nella nozione di "atto regolamentare" dell'articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE.

Ha precisato che tale nozione comprende atti non legislativi di portata generale, ma non tutti gli atti di portata generale. Nel caso di specie, la decisione 2020/135 è sì un atto non legislativo e di portata generale, ma non è assimilabile a un atto regolamentare. Il Tribunale ha fondato questa conclusione su più argomenti:

• l'accordo di recesso, una volta integrato nell'ordinamento UE, prevale sugli atti di diritto derivato e quindi introduce norme di rango superiore;
• la decisione di approvazione, adottata secondo l'articolo 50, paragrafo 2, TUE con intervento del Consiglio e del Parlamento, è esternamente equivalente a un atto legislativo per la forte legittimazione democratica della procedura;
• sarebbe incoerente semplificare l'accesso al giudice contro una decisione che approva un accordo internazionale rispetto all'impugnazione di un atto legislativo di contenuto identico;
• i lavori preparatori non mostrano l'intenzione di includere decisioni di questo tipo nella categoria degli atti regolamentari.

Conclusione: la decisione 2020/135 non è un atto regolamentare e, quindi, i ricorrenti non potevano avvalersi della terza via di accesso al giudice prevista dall'articolo 263, quarto comma, TFUE.

Decisione sulle istanze di intervento e sulle spese

Poiché il ricorso è stato dichiarato irricevibile, le istanze di intervento della Commissione e di British in Europe sono divenute prive di oggetto ai sensi dell'articolo 142, paragrafo 2, del regolamento di procedura.

Quanto alle spese, i ricorrenti, rimasti soccombenti, sono stati condannati a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio, con esclusione di quelle relative alle domande di intervento. Per queste ultime, ciascuna parte ha sopportato le proprie spese ai sensi dell'articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura.

Principio affermato

L'ordinanza conferma che i cittadini di uno Stato membro che abbia receduto dall'Unione non possono impugnare la decisione del Consiglio che approva l'accordo di recesso solo in ragione degli effetti generali del recesso sul loro status di cittadini dell'Unione: occorre dimostrare una vera e propria individualizzazione, che nel caso di specie mancava. Inoltre, una decisione che approva la conclusione di un accordo internazionale, incluso un accordo di recesso, non costituisce un atto regolamentare ai fini dell'articolo 263, quarto comma, TFUE.