Sentenza n. 292/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha acquistato dal Comune un appartamento situato in un fabbricato ricompreso nei lotti di edilizia pubblica di un Piano di Recupero Urbano. Il programma esecutivo del piano prevedeva la realizzazione di parcheggi pubblici e privati; il contratto di permuta stabiliva espressamente che le aree a parcheggio a servizio del fabbricato sarebbero state realizzate dal Comune in conformità agli elaborati progettuali approvati e messe a disposizione degli assegnatari. Poiché le opere non erano state realizzate, il ricorrente ha inviato al Comune una diffida ad adempiere, rimasta senza riscontro, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, la dichiarazione della fondatezza della pretesa e l'ordine di realizzazione delle opere, ovvero l'ordine di adottare un provvedimento espresso ai sensi dell'art. 117 c.p.a. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse l'adempimento di un'obbligazione contrattuale di diritto privato derivante dal contratto di permuta, e ha comunque dedotto l'inammissibilità, l'improcedibilità e l'infondatezza del ricorso. Ha inoltre sostenuto che il Piano di Recupero Urbano non fosse ancora ultimato. Il ricorrente ha replicato che l'obbligo di realizzare i parcheggi derivava direttamente dal Piano e che il contratto di permuta si era limitato a recepirlo.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. Ha qualificato il Piano di Recupero Urbano come accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990 e ha ricondotto le controversie sulla sua esecuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. Ha ritenuto che anche l'obbligazione formalmente richiamata nel contratto di permuta di diritto privato conservasse natura pubblicistica, poiché derivava direttamente dal Piano e il contratto si limitava a recepirla. Ha inoltre rilevato la riconducibilità della controversia alla materia urbanistica ed edilizia di cui all'art. 133, comma 2, lett. f), c.p.a. Nel merito, ha riconosciuto al proprietario un titolo e un interesse diretto a ottenere l'attuazione degli impegni assunti dal Comune. La proroga concessa alla società incaricata dell'intervento, riguardante soltanto i lotti 3 e 4 di edilizia residenziale privata, non giustificava l'inerzia relativa ai lotti 1 e 2 di edilizia pubblica, nei quali era compreso il fabbricato del ricorrente. Il TAR ha quindi accertato l'illegittimità del silenzio, dichiarato fondata la pretesa alla realizzazione dei parcheggi e ordinato al Comune di eseguire le opere entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con possibilità di nominare un commissario ad acta su istanza di parte in caso di inottemperanza. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  Il Piano di Recupero Urbano è stato qualificato come accordo sostitutivo di provvedimento, mediante il quale l'amministrazione disciplina consensualmente la propria azione per il perseguimento di obiettivi di interesse pubblico.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato per dichiarare la fondatezza della pretesa del privato e adottare una pronuncia sostitutiva sul contenuto dell'obbligo amministrativo, in presenza dei presupposti necessari.

• art. 117, commi 2 e 3, c.p.a.

  È stato richiamato quale base dell'azione contro il silenzio e della richiesta di ordine all'amministrazione di provvedere.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni

  La disposizione fonda la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative all'esecuzione del Piano di Recupero Urbano qualificato come accordo sostitutivo di provvedimento.

• art. 133, comma 2, lett. f), c.p.a.

  La controversia è stata ritenuta riconducibile anche alla giurisdizione esclusiva in materia di atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni concernenti urbanistica ed edilizia.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie e repliche delle parti.

Massime di principio

• Un Piano di Recupero Urbano può essere qualificato come accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990 quando disciplina consensualmente l'azione amministrativa necessaria alla realizzazione di obiettivi di interesse pubblico.
• Le controversie relative all'esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., anche quando l'obbligo amministrativo sia stato successivamente recepito in un contratto di diritto privato.
• Quando un contratto di diritto privato stipulato a valle di un accordo pubblicistico si limita a ribadire un'obbligazione già sorta direttamente dall'accordo, la controversia sull'adempimento dell'obbligazione può restare attratta nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• Il beneficiario direttamente inciso dall'inadempimento degli obblighi assunti nell'ambito di un Piano di Recupero Urbano è legittimato a chiedere l'accertamento dell'illegittimità del silenzio e, quando la pretesa risulti fondata e vincolata, l'ordine di esecuzione delle opere dovute.
• La proroga relativa a lotti distinti da quelli nei quali sono comprese le opere dovute al privato non può giustificare l'inerzia dell'amministrazione nell'attuazione degli obblighi concernenti questi ultimi lotti.

Come è indicizzato