Sentenza n. 3977/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado con due motivi. Con il primo ha dedotto la violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, sostenendo che il provvedimento finale fosse fondato anche su riferimenti normativi — tra cui disposizioni di deliberazioni capitoline e una legge regionale — mai indicati nella comunicazione di avvio del procedimento, così da impedirle di interloquire sui relativi profili giuridici. Con il secondo motivo ha contestato nel merito l’inefficacia e la decadenza del titolo. Ha sostenuto che la concessione originaria non fosse mai stata caducata, che i successivi trasferimenti o affitti d’azienda non incidessero sulla sua titolarità e che l’omessa reintestazione non potesse pregiudicarla. Ha inoltre dedotto che le violazioni anteriori all’entrata in vigore del Testo unico regionale del commercio non potessero essere valutate alla luce della disciplina successiva, in applicazione del principio tempus regit actum, e che, per le violazioni successive, il contraddittorio fosse stato attivato una sola volta, con conseguente mancato rispetto delle garanzie previste dalla disciplina regolamentare. Roma Capitale ha sostenuto la legittimità dell’atto, richiamando l’omessa reintestazione della concessione dopo il trasferimento dell’azienda e la reiterata occupazione di uno spazio maggiore di quello autorizzato, accertata dalla polizia locale e reiterata nonostante ordini di ripristino e diffide.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: la comunicazione di avvio aveva indicato con chiarezza i fatti posti a fondamento dell’intervento amministrativo, ossia la mancata reintestazione di un valido titolo concessorio e le plurime violazioni dei limiti dimensionali dell’occupazione. L’amministrazione non era tenuta a indicare già nella comunicazione tutti gli indici normativi applicabili alle contestazioni, purché il privato fosse stato posto in condizione di comprendere i fatti e di difendersi, anche sul piano giuridico. Non è stata quindi ravvisata una lesione effettiva del contraddittorio. Anche il secondo motivo è stato respinto. In caso di trasferimento dell’azienda, la cessione rende inefficace il titolo del cedente e richiede la reintestazione secondo la disciplina applicabile; nel caso concreto l’originaria titolare non aveva ottenuto una valida reintestazione, con conseguente occupazione sine titulo. In ogni caso, la decadenza risultava autonomamente giustificata dalle numerose e reiterate violazioni relative all’occupazione di una superficie maggiore di quella autorizzata. Le sole violazioni commesse nel periodo 2021-2024, e in particolare le sette violazioni successive all’entrata in vigore della disciplina del 2021, erano sufficienti a integrare il numero di violazioni richiesto per la decadenza automatica. Le violazioni anteriori erano state inoltre valutate secondo la disciplina allora vigente. Le spese del grado sono state integralmente compensate, mentre il contributo unificato è rimasto a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 21 D.A.C. n. 21 del 2021

  Il trasferimento dell’azienda incide sull’efficacia del titolo concessorio del cedente e richiede la relativa reintestazione; in mancanza, il titolo originario diviene privo di effetti giuridici e l’occupazione è sine titulo.

• art. 110 l.r. n. 22 del 2019

  La disposizione è richiamata per individuare l’entrata in vigore del Testo unico regionale del commercio e la disciplina applicabile ratione temporis alle violazioni.

• D.A.C. n. 39 del 2014

  Disciplina regolamentare capitolina pro tempore vigente in materia di attività commerciali su aree pubbliche e decadenza della concessione.

• D.A.C. n. 91 del 2019

  Disciplina regolamentare capitolina pro tempore vigente in materia di attività commerciali su aree pubbliche e decadenza della concessione.

• D.A.C. n. 4 del 2021

  Disciplina regolamentare capitolina in materia di attività commerciali su aree pubbliche, richiamata tra le normative applicabili alle violazioni e alla decadenza.

• D.A.C. n. 101 del 2023

  Regolamento vigente delle attività commerciali su aree pubbliche, richiamato per l’obbligo di consegna del titolo in caso di cessione dell’attività e per le conseguenze decadenziali delle violazioni.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento soddisfa le garanzie partecipative quando indica in modo chiaro e completo i fatti e le condotte poste a fondamento del possibile provvedimento sfavorevole; non è necessario che essa anticipi ogni disposizione normativa che l’amministrazione potrà richiamare nella motivazione finale, se il destinatario è stato concretamente posto in condizione di difendersi sui fatti contestati e sulle ragioni sostanziali dell’intervento.
• Nel trasferimento di un’attività commerciale esercitata su area pubblica, la cessione dell’azienda rende inefficace il titolo concessorio del cedente e impone la regolare reintestazione del titolo secondo la disciplina applicabile; in mancanza di reintestazione, l’occupazione del suolo pubblico è priva di valido titolo.
• La decadenza da una concessione di occupazione di suolo pubblico può essere fondata autonomamente sulla reiterazione delle violazioni delle prescrizioni concessorie relative alla superficie occupabile, quando il numero e la gravità degli accertamenti integrino i presupposti previsti dalla disciplina regolamentare applicabile.
• La verifica dei presupposti della decadenza deve rispettare il principio tempus regit actum: le violazioni devono essere valutate secondo la disciplina vigente al momento della loro commissione, ferma restando la possibilità di considerare unitariamente la reiterazione di condotte omogenee quando le diverse discipline succedutesi nel tempo prevedano analoghe conseguenze decadenziali.

Come è indicizzato