Sentenza n. 5230/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’AGCom ha impugnato la sentenza del TAR Lazio, che aveva accolto il ricorso dell’operatore postale contro l’ordinanza-ingiunzione relativa alla chiusura programmata di uffici postali nelle giornate del 28 dicembre 2019 e 4 gennaio 2020. L’appellante ha contestato, in particolare, l’erroneità della qualificazione dell’omessa inclusione di tali chiusure in un diverso atto di contestazione come archiviazione implicita del relativo procedimento; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede e ne bis in idem; l’erronea individuazione del dies a quo e la ritenuta tardività della contestazione; la mancata applicazione dei principi affermati dalla Corte di giustizia UE nella sentenza 30 gennaio 2025, causa C-510/23, sull’esclusione dei tempi degli accertamenti preliminari dal termine di contestazione; nonché l’erronea interpretazione dei fatti. L’operatore postale ha resistito all’appello e ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, deducendo l’assenza di base normativa della sanzione, l’insussistenza di un’interruzione del servizio universale e l’illegittimità della quantificazione della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando l’annullamento dell’ordinanza-ingiunzione, sebbene con motivazione parzialmente diversa da quella del TAR. Il Collegio ha escluso che l’omessa considerazione delle chiusure programmate nell’atto di contestazione relativo alle chiusure improvvise integrasse un provvedimento implicito di archiviazione. L’atto riguardava infatti un procedimento distinto e si limitava a rilevare che le chiusure programmate non potevano essere oggetto di quel procedimento, senza manifestare un’univoca volontà archiviatoria. Inoltre, il regolamento AGCom prevedeva che l’archiviazione fosse disposta dal direttore e comunicata all’interessato; l’omissione della comunicazione non determinava automaticamente l’archiviazione implicita. Sono state quindi ritenute erronee le statuizioni del TAR fondate sull’archiviazione implicita, comprese quelle relative a legittimo affidamento, buona fede e ne bis in idem. Tuttavia, il Collegio ha confermato l’annullamento per tardività della contestazione. Il termine di novanta giorni decorre dal momento in cui è compiuta, o avrebbe dovuto ragionevolmente compiersi, l’attività amministrativa necessaria a verificare tutti gli elementi dell’infrazione; l’amministrazione non può differire arbitrariamente tale momento rinviando gli accertamenti. Nel caso concreto, la condotta era stata comunicata nel dicembre 2019, i chiarimenti dell’operatore erano stati acquisiti nel gennaio 2020 e gli accertamenti non presentavano particolare complessità. Il coinvolgimento dei sindaci, effettuato soltanto nel marzo 2021, non poteva spostare il dies a quo. Né ricorrevano i casi particolari idonei a giustificare il superamento del termine previsto dal regolamento AGCom. La sentenza della Corte di giustizia UE nella causa C-510/23 non conduceva a una diversa conclusione, poiché riguardava fattispecie di pratiche commerciali scorrette caratterizzate da accertamenti complessi e non giustificava, nel caso concreto, il superamento del termine ragionevole. Le ulteriori questioni sulla sussistenza della violazione dell’obbligo di continuità del servizio universale sono state assorbite. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, commi 2, 3, 4 e 5, Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni dell’AGCom

  «il direttore dispone l’archiviazione della documentazione preistruttoria, dandone comunicazione al soggetto interessato, qualora non provveda ai sensi del comma 4»; «le verifiche di cui al comma 2 e le connesse valutazioni sono svolte, salvo casi particolari, entro il termine di 90 giorni da quando gli Uffici hanno conoscenza formale dei fatti da verificare»

  L’archiviazione richiede un atto del direttore e la relativa comunicazione; la mancata adozione dell’atto di contestazione non determina di per sé un’archiviazione implicita. Il termine di novanta giorni può essere superato solo in presenza di casi particolari adeguatamente evidenziati.

• art. 14, comma 2, l. 689/1981

  «il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14, comma 2, l. 689/1981 inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta - o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie – l’attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione»

  Il termine decorre dalla conclusione effettiva o ragionevolmente esigibile degli accertamenti necessari a verificare tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell’illecito; l’amministrazione non può determinarne discrezionalmente il dies a quo mediante il differimento degli accertamenti.

• art. 3, commi 1, 5, lett. b), e 8, lett. d), d.lgs. 261/1999

  Sono state richiamate quali disposizioni poste a fondamento dell’accertamento della violazione degli obblighi di continuità della prestazione del servizio universale e degli obblighi informativi.

• art. 5 delibera AGCom n. 342/14/CONS

  Richiamato quale fonte degli obblighi di comunicazione preventiva ai Comuni interessati dalle chiusure.

• art. 14, comma 3, allegato A, delibera AGCom n. 385/13/CONS

  Richiamato quale fonte degli obblighi informativi nei confronti dei Comuni.

• art. 8, comma 4, allegato A, delibera AGCom n. 413/14/CONS

  Richiamato quale ulteriore fonte delle modalità di informazione preventiva ai Comuni interessati.

• artt. 11 e 13 direttiva 2005/29/CE

  La sentenza della Corte di giustizia UE è stata interpretata nel senso che il principio di effettività può impedire un’applicazione rigida del termine di novanta giorni quando gli accertamenti preliminari siano complessi e una scansione temporale rigida comprometta l’effettività del sistema sanzionatorio; tale ratio non ricorreva nella fattispecie concreta.

• art. 101 c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello dei motivi assorbiti dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• L’omessa inclusione di una determinata condotta in un atto di contestazione relativo a un distinto procedimento non costituisce archiviazione implicita, quando l’amministrazione si sia limitata a rilevare l’estraneità della condotta rispetto all’oggetto del procedimento e non abbia manifestato un’univoca volontà di definire negativamente il procedimento separato.
• La formazione di un provvedimento amministrativo implicito richiede una manifestazione chiara e univoca di volontà dell’organo competente, dalla quale il contenuto provvedimentale possa essere desunto come unica conseguenza possibile; non è sufficiente una mera omissione o la mancata considerazione di una condotta in un procedimento diverso.
• Il termine per la contestazione dell’illecito amministrativo decorre dal momento in cui l’amministrazione ha compiuto, o avrebbe dovuto ragionevolmente compiere, gli accertamenti necessari a verificare tutti gli elementi dell’infrazione. L’amministrazione non può differire il dies a quo rinviando gli accertamenti che avrebbe potuto svolgere tempestivamente.
• La deroga al termine ordinario prevista per casi particolari richiede l’allegazione e la dimostrazione di circostanze concrete che rendano effettivamente complessa l’attività accertativa; il mero ritardo dell’amministrazione o il differimento di verifiche semplici non giustificano il superamento del termine.
• I principi elaborati dalla Corte di giustizia UE sull’esclusione dei tempi degli accertamenti preliminari dal termine sanzionatorio, diretti a garantire l’effettività del diritto dell’Unione in fattispecie complesse, non legittimano il superamento del termine quando gli accertamenti siano semplici, immediatamente eseguibili e l’autorità abbia comunque oltrepassato un termine ragionevole.

Come è indicizzato