Sentenza n. 112/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’atto deducendo la violazione dell’art. 31, commi 2, 3, 4 e 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e del principio di proporzionalità, nonché eccesso di potere per errore sui presupposti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Ha sostenuto di non essere proprietaria del terreno, di non gestire il bungalow o il campeggio, di non essere autrice dell’abuso e di avere acquistato soltanto un kit bungalow montabile, mentre la struttura era stata successivamente realizzata da altri come abitazione stabilmente infissa al suolo. Ha inoltre dedotto di essere una mera utilizzatrice temporanea e occasionale, priva del potere giuridico di demolire il manufatto, e che la sanzione avrebbe dovuto essere eventualmente indirizzata al proprietario del terreno e ai soggetti responsabili della realizzazione. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità delle censure riferite all’ordinanza di demolizione, non impugnata, e ha sostenuto nel merito la legittimità della sanzione, ritenendo la ricorrente avente la disponibilità del bungalow e quindi responsabile dell’omessa demolizione.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l’eccezione di inammissibilità, rilevando che il ricorso conteneva censure specificamente rivolte alla sanzione pecuniaria. Ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte relativa all’impugnazione dell’atto acquisitivo. Nel merito ha annullato la sanzione di 20.000 euro. Il Collegio ha ritenuto che i bungalow, stabilmente infissi al suolo, collegati alle reti elettrica, idrica e fognaria e privi di meccanismi di movimento, fossero beni immobili per incorporazione e che, in assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, operasse l’accessione in favore del proprietario della piazzola. Il contratto personale di godimento non poteva derogare all’accessione né attribuire alla ricorrente il potere di demolire il manufatto. L’Amministrazione non aveva adeguatamente accertato la titolarità del bene, la posizione giuridica dei diversi soggetti coinvolti e il potere effettivo di ciascuno di adempiere all’ordine di demolizione; aveva invece applicato la sanzione senza dimostrare che la ricorrente fosse proprietaria, autrice dell’abuso o utilizzatrice dotata di autonoma disponibilità giuridica del bene. L’utilizzo dell’opera abusiva, da solo, non è sufficiente a fondare la responsabilità per l’omessa demolizione. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  L’acquisizione gratuita dell’opera abusiva e dell’area di sedime presuppone la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione da parte di un soggetto giuridicamente tenuto all’adempimento.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione non può essere irrogata a chi non sia proprietario, autore dell’abuso o soggetto dotato di autonoma disponibilità giuridica del bene e del potere di demolirlo.

• art. 31, commi 2 e 4, d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di demolizione e le conseguenze dell’inottemperanza devono essere riferiti ai soggetti effettivamente responsabili dell’abuso o titolari del potere di provvedere alla demolizione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione deve consentire di comprendere l’accertamento svolto dall’Amministrazione sulla posizione giuridica del destinatario e sui presupposti della sanzione.

• art. 812 c.c.

  Sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo.

  La stabile incorporazione al suolo, anche se realizzata in modo non permanente, consente di qualificare il manufatto come bene immobile.

• art. 934 c.c.

  In assenza di un valido diritto reale di superficie, le costruzioni stabilmente incorporate al suolo appartengono al proprietario del terreno per accessione.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  Le disposizioni devono essere considerate dall’Amministrazione per individuare, in relazione alle concrete modalità di realizzazione dell’opera, il soggetto responsabile e quello tenuto alla demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente di questioni relative a diritti reali, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

• art. 52 d.lgs. n. 196/2003

  Consente l’oscuramento dei dati identificativi delle persone fisiche quando ricorrono esigenze di tutela dei diritti e della dignità degli interessati.

Massime di principio

• L’utilizzo di un’opera edilizia abusiva non è, di per sé, sufficiente a fondare la responsabilità per la mancata demolizione né la legittimazione passiva rispetto alle conseguenze dell’inottemperanza; occorre accertare che l’utilizzatore sia anche proprietario, autore dell’abuso o titolare di un’autonoma disponibilità giuridica del bene comprensiva del potere di demolirlo.
• Un manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo, privo di meccanismi di movimento e collegato alle reti elettrica, idrica e fognaria, deve essere qualificato come bene immobile per incorporazione, anche se originariamente commercializzato come struttura mobile o montabile.
• In assenza di prova della valida costituzione di un diritto reale di superficie, la stabile incorporazione del manufatto al terreno determina l’operatività dell’accessione in favore del proprietario dell’area; un contratto personale di godimento non è idoneo a derogare a tale effetto quando presupponga una natura mobile del bene incompatibile con lo stato di fatto.
• Prima di irrogare la sanzione per omessa demolizione, l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva sulle posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti, individuando chi sia proprietario del manufatto o del suolo, chi abbia realizzato l’abuso e chi disponga concretamente del potere di eseguire la demolizione.
• La sanzione per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione è illegittima se irrogata a un soggetto che, al momento dell’ordine, non disponeva di alcun potere giuridico di demolire l’opera e non aveva responsabilità nella sua realizzazione.

Come è indicizzato