Sentenza n. 1577/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'ANAC ha appellato la sentenza del TAR Lazio, che aveva annullato la delibera sanzionatoria del 15 maggio 2024 n. 241 per mancato rispetto del termine di novanta giorni previsto dall'art. 11 del regolamento sanzionatorio dell'Autorità per l'avvio del procedimento. Con il primo motivo l'ANAC ha sostenuto che il TAR avesse erroneamente ritenuto tardivo l'avvio del procedimento sanzionatorio, richiamando la sentenza della Corte di giustizia UE del 30 gennaio 2025, causa C-510/23. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 11 del regolamento ANAC, sostenendo che il dies a quo non potesse essere individuato nella conclusione dell'ispezione o nella relazione ispettiva. Secondo l'ANAC, gli elementi necessari per l'accertamento dell'illecito si sarebbero perfezionati soltanto con la conclusione, il 28 settembre 2023, del diverso procedimento svolto dalla SOA, su sollecitazione dell'Autorità, per riesaminare e ridimensionare l'attestazione rilasciata nel 2021; di conseguenza, l'avvio del procedimento sanzionatorio del 20 dicembre 2023 sarebbe stato tempestivo. Il Consiglio di Stato ha invece rilevato che già nella nota ANAC del 15 giugno 2023 erano descritti dettagliatamente i fatti, le criticità riscontrate nei CEL, le disposizioni asseritamente violate e gli esiti degli approfondimenti istruttori, sicché l'Autorità disponeva degli elementi necessari per avviare il procedimento sanzionatorio. Il procedimento di revisione dell'attestazione svolto dalla SOA aveva funzione ripristinatoria, mentre il procedimento sanzionatorio aveva funzione afflittiva ed era riferito alla condotta tenuta nel 2021 in sede di rilascio dell'attestazione, non alla successiva revisione. L'attesa dell'esito del diverso procedimento non poteva quindi differire il dies a quo né giustificare il ritardo. È stato inoltre evidenziato che la commistione tra i due procedimenti avrebbe posto la SOA, da un lato, nella posizione di soggetto chiamato ad accertare imparzialmente la correttezza dell'attestazione e, dall'altro, nella posizione di destinataria dell'addebito sanzionatorio, con possibile compromissione delle garanzie difensive e del diritto al silenzio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR Lazio. Ha ritenuto infondati entrambi i motivi. La nota ANAC del 15 giugno 2023 costituiva il momento dal quale l'Autorità disponeva almeno degli elementi essenziali e sufficientemente circostanziati dell'illecito: essa indicava le anomalie relative ai CEL, la non idoneità della documentazione a fondare le categorie di qualificazione attribuite, le disposizioni ritenute violate e gli approfondimenti già svolti. Da tale data decorrevano i novanta giorni previsti dall'art. 11 del regolamento sanzionatorio ANAC; l'avvio del procedimento il 20 dicembre 2023 era pertanto tardivo. Il procedimento di revisione dell'attestazione, concluso nel settembre 2023, non costituiva né l'accertamento necessario per l'avvio del procedimento sanzionatorio né la condotta oggetto della sanzione: il primo aveva funzione ripristinatoria della corretta qualificazione dell'impresa beneficiaria, il secondo funzione afflittiva rispetto all'attività valutativa svolta dalla SOA nel 2021. L'ANAC avrebbe potuto utilizzare nel procedimento sanzionatorio gli elementi acquisiti nel diverso procedimento, sottoponendoli al contraddittorio sanzionatorio, ma non poteva subordinare l'avvio del procedimento all'esito della revisione in assenza di una specifica previsione normativa. Il richiamo dell'ANAC alla sentenza della Corte di giustizia UE C-510/23 è stato ritenuto generico e comunque non decisivo, perché quella pronuncia riguardava la possibilità di graduare la priorità delle denunce e non giustificava il ritardo concreto fondato sull'attesa di un diverso procedimento. Il Collegio ha inoltre sottolineato che l'ANAC, avendo fissato nel proprio regolamento un termine di novanta giorni dalla ricezione della documentazione completa, non può disattenderlo dopo avere acquisito gli elementi sufficienti per circostanziare l'addebito. La peculiarità e novità della controversia hanno giustificato la compensazione delle spese del grado d'appello.

Norme richiamate

• art. 222, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Il potere sanzionatorio dell'ANAC è esercitato nel rispetto dei principi di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689 e del proprio regolamento.

  La disposizione costituisce la base del potere sanzionatorio dell'ANAC per le violazioni rientranti nelle competenze dell'Autorità, comprese quelle relative al sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.

• art. 13, comma 2, lett. b), Allegato II.12 d.lgs. 36/2023

  svolgimento dell'attività della SOA in modo non conforme alle disposizioni previste dall'articolo 11, commi 1 e 2, e alle procedure contenute nel documento di cui all'articolo 9, comma 2, lettera f)

  La fattispecie sanzionatoria riguarda la non conformità dell'attività della SOA nella valutazione dei requisiti e nel rilascio delle attestazioni.

• art. 11 del Regolamento ANAC sull'esercizio del potere sanzionatorio

  Il dirigente deve procedere all'eventuale contestazione dell'addebito entro e non oltre il termine di 90 giorni dalla ricezione della documentazione concernente l'irregolarità.

  Il termine decorre quando l'ANAC dispone della documentazione completa o comunque degli elementi necessari a circostanziare il fatto, individuare la violazione e valutare l'avvio del procedimento; non può essere differito attendendo l'esito di un diverso procedimento privo di funzione accertativa necessaria.

• art. 14 l. 689/1981

  Il termine per la contestazione decorre dall'accertamento della violazione e non dalla mera commissione del fatto; nel caso esaminato il regolamento ANAC ha concretizzato tale principio fissando il termine di novanta giorni dalla ricezione della documentazione completa.

• art. 11, comma 1, lett. a), c), f) e g), Allegato II.12 d.lgs. 36/2023

  Le disposizioni individuano le regole di settore che l'ANAC aveva ritenuto violate nell'attività valutativa della SOA relativa al rilascio dell'attestazione.

• art. 70, comma 7, d.P.R. 207/2010

  La disposizione, richiamata come trasposta nell'art. 11, comma 7, dell'Allegato II.12 al d.lgs. 36/2023, riguarda il procedimento di revisione della qualificazione e assolve a una funzione ripristinatoria distinta da quella del procedimento sanzionatorio.

• art. 213, comma 13, d.lgs. 50/2016

  soggetti che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti dalla stessa e soggetti che a fronte della richiesta di informazioni o di esibizione di documenti da parte dell'Autorità forniscono informazioni o esibiscono documenti non veritieri

  La disposizione costituiva la base dell'eventuale sanzione collegata all'omissione o falsità nelle informazioni rese all'ANAC, fattispecie distinta da quella contestata nel procedimento definito con la delibera impugnata.

• art. 111 Cost.

  Il diritto al silenzio e le garanzie del giusto processo rilevano come principi da preservare anche nell'organizzazione dei procedimenti amministrativi sanzionatori.

• art. 2 Cost.

  La libertà di autodeterminazione è richiamata quale fondamento della tutela del destinatario del procedimento sanzionatorio contro la commistione di ruoli che possa comprometterne la difesa.

• artt. 47 e 48 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Le garanzie del giusto processo e della difesa comprendono il diritto al silenzio e impediscono di sanzionare il soggetto in circostanze nelle quali sia stato posto nella condizione di contribuire alla propria incriminazione.

• art. 229 d.lgs. 36/2023

  Il Codice dei contratti pubblici è divenuto efficace il 1° luglio 2023; la sentenza richiama tale dato anche in relazione alla successione temporale delle fattispecie sanzionatorie.

Massime di principio

• Nel procedimento amministrativo sanzionatorio, il termine regolamentare per l'avvio decorre dal momento in cui l'amministrazione dispone di elementi sufficienti a circostanziare il fatto, individuare la possibile violazione e valutare l'esercizio del potere, non essendo necessario attendere il completamento di ogni ulteriore attività istruttoria o l'esito di procedimenti diversi.
• Un procedimento avente funzione ripristinatoria, diretto alla revisione o alla rettifica di un'attestazione amministrativa, è distinto dal procedimento sanzionatorio avente funzione afflittiva; l'amministrazione non può subordinare l'avvio di quest'ultimo all'esito del primo quando dispone già degli elementi essenziali dell'illecito e manca una specifica previsione normativa che imponga tale attesa.
• Quando l'amministrazione ha già circostanziato il fatto e individuato le disposizioni asseritamente violate, l'ulteriore accertamento svolto in un diverso procedimento non può essere utilizzato per differire il dies a quo del termine di avvio del procedimento sanzionatorio; gli elementi acquisiti altrove possono essere eventualmente utilizzati nell'istruttoria sanzionatoria, nel rispetto del contraddittorio.
• L'amministrazione che, nell'esercizio della propria autonomia regolamentare, fissa un termine per l'avvio del procedimento sanzionatorio non può successivamente disattenderlo o dilatarne la decorrenza in assenza di una concreta esigenza istruttoria o di una specifica base normativa.
• Nei procedimenti sanzionatori l'amministrazione deve evitare di porre il destinatario in una posizione di conflitto tra il ruolo svolto in un diverso procedimento e l'esigenza di difendersi dall'addebito sanzionatorio; la commistione di ruoli, soprattutto se determinata dalla stessa amministrazione, può compromettere il diritto al silenzio e le garanzie partecipative.
• Il termine per l'avvio del procedimento sanzionatorio risponde anche alle esigenze di certezza del diritto, prevedibilità dell'esercizio del potere e tempestività della funzione afflittiva e non può essere neutralizzato mediante il protrarsi ingiustificato della fase preistruttoria.

Come è indicizzato