Sentenza n. 1734/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di un'attività turistico-ricreativa su terreno demaniale, ha impugnato il diniego comunale di rilascio di una concessione demaniale provvisoria. Ha dedotto, in primo luogo, che la condotta dell'amministrazione, consistita nell'avere avviato istruttorie, qualificato il ricorrente come concessionario e intrattenuto rapporti sui canoni, avrebbe determinato una situazione di continuità sostanziale idonea a fondare il rilascio o il rinnovo del titolo. In secondo luogo, ha lamentato la violazione della l. n. 241/1990, l'illogicità, l'irragionevolezza e il difetto di motivazione, contestando la sospensione sine die del procedimento avviato nel 2014 per il rinnovo della concessione. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 10 d.P.R. n. 328/1952 e dell'art. 3 l. n. 241/1990, nonché la violazione dei principi di imparzialità, istruttoria e correttezza nella ricostruzione dei fatti. Ha sostenuto che la concessione provvisoria potesse essere rilasciata anche in relazione a una concessione scaduta da tempo e che l'amministrazione avesse erroneamente richiesto la titolarità di una concessione valida al 31 dicembre 2023. Infine, ha dedotto la violazione dell'art. 4, comma 4, l. n. 241/1990, per la mancata indicazione nel provvedimento del termine e dell'autorità giudiziaria cui proporre impugnazione. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni o, in subordine, l'indennizzo per inosservanza del termine di conclusione del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo di poter prescindere dalle eccezioni processuali del Comune per la complessiva infondatezza delle censure. Il primo motivo è stato respinto perché il principio di legalità impedisce di attribuire efficacia provvedimentale a una mera condotta amministrativa al di fuori dei casi previsti dalla legge. Anche eventuali tolleranza o accettazione implicita dell'occupazione demaniale non possono produrre il rilascio o il rinnovo della concessione in assenza di una specifica base normativa. Non sussiste neppure un legittimo affidamento, poiché il rinnovo non costituiva un atto dovuto. Il secondo motivo è stato respinto in quanto l'arresto della conferenza di servizi risultava giustificato dalla necessità di attendere la definizione delle controversie civile e penale, anche perché era controversa la stessa demanialità dell'area. In ogni caso, l'eventuale sospensione sine die avrebbe potuto rilevare, al più, nell'ambito di un'azione avverso il silenzio-inadempimento relativa a quel diverso procedimento, senza determinare l'illegittimità del diniego impugnato. Quanto al terzo motivo, il TAR ha interpretato l'art. 10 d.P.R. n. 328/1952 come disposizione diretta a regolare temporaneamente i rapporti tra demanio e privato nel breve periodo intercorrente tra la scadenza di una concessione e il suo rinnovo. Ne consegue che la concessione provvisoria presuppone una scadenza prossima alla presentazione dell'istanza. Poiché l'ultima concessione risultava valida dal 1° gennaio al 31 dicembre 1993, con proroghe automatiche fino al 2005 e senza successivi rinnovi, era ragionevole individuare nel 31 dicembre 2023 il riferimento temporale per verificare l'esistenza di un titolo valido e in corso di efficacia. L'interpretazione del ricorrente avrebbe invece trasformato la concessione provvisoria in una sanatoria ex post dell'occupazione sine titulo, effetto non previsto dalla norma. Le istruttorie pregresse, le qualificazioni del ricorrente come concessionario e le comunicazioni sui canoni non provavano l'esistenza di una concessione in corso in assenza del relativo atto formale. Il quarto motivo è stato respinto perché la mancata indicazione del termine e dell'autorità competente per l'impugnazione costituisce una mera irregolarità non viziante, potendo eventualmente giustificare una rimessione in termini o incidere sulle spese in caso di difetto di giurisdizione. È stata respinta anche la domanda risarcitoria. Il ricorrente è stato condannato al pagamento delle spese, liquidate in euro 4.000 oltre oneri e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 10 d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328

  Ciò detto, la ratio dell’art. 10 D.P.R. n. 328/1952 è regolare i rapporti tra demanio e privato nel breve lasso di tempo necessario a ottenere il rinnovo di una concessione scaduta, sicché richiede che la scadenza della concessione sia avvenuta in data prossima a quella della proposizione dell’istanza di concessione provvisoria.

  La concessione demaniale provvisoria è uno strumento temporaneo destinato a disciplinare il periodo immediatamente successivo alla scadenza di una concessione, in attesa del suo rinnovo; non può essere utilizzata per regolare un'occupazione priva di titolo protrattasi per molti anni né per sanare retroattivamente tale occupazione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Le circostanze invocate dal ricorrente non sono idonee a condurre ad un diverso avviso. Il fatto che il Comune abbia avviato una istruttoria rispetto alle precedenti istanze di rilascio/rinnovo di concessione, che abbia in alcune note qualificato il ricorrente come concessionario, che abbia effettuato comunicazioni in relazione ai canoni concessori (senza tuttavia emettere l’apposito modulo per il pagamento), non prova l’esistenza di un rapporto di concessione in corso in mancanza del relativo atto formale.

  La motivazione del diniego è sufficiente quando individua l'assenza del presupposto formale necessario per il rilascio della concessione provvisoria; attività istruttorie, comunicazioni amministrative o qualificazioni non formali non sostituiscono l'atto concessorio e non dimostrano l'esistenza di un rapporto in corso.

• art. 4, comma 4, l. n. 241/1990

  Infatti la giurisprudenza amministrativa ha a più riprese affermato che la mancata indicazione in calce al provvedimento del termine per impugnare e dell’autorità giurisdizionale competente è una mera irregolarità non viziante, idonea al più a fondare una richiesta di rimessione in termini o a incidere sul regolamento delle spese in caso di pronuncia di difetto di giurisdizione, casi estranei dunque a quello in esame.

  L'omessa indicazione del termine per ricorrere e dell'autorità giurisdizionale competente non determina, di per sé, l'annullabilità del provvedimento, potendo rilevare soltanto ai fini della rimessione in termini o della regolazione delle spese in caso di difetto di giurisdizione.

• principio di legalità

  Anche ammettendo che l’amministrazione abbia effettivamente posto in essere una condotta di tolleranza o di implicita accettazione dell’occupazione dell’area demaniale, non si rinviene nel sistema una norma che a tale situazione fattuale riconnetta l’effetto del rilascio/rinnovo della concessione.

  Una condotta amministrativa meramente fattuale, anche se protratta e tollerante, non può produrre il rilascio o il rinnovo di una concessione demaniale se manca una norma che attribuisca a tale comportamento uno specifico effetto provvedimentale.

Massime di principio

• La concessione demaniale provvisoria prevista dall'art. 10 d.P.R. n. 328/1952 presuppone una concessione formalmente esistente e scaduta in epoca prossima alla presentazione dell'istanza; la disposizione non consente di regolare retroattivamente un'occupazione demaniale protrattasi per anni senza titolo né di sanarla ex post.
• La tolleranza dell'amministrazione, l'avvio di istruttorie, le comunicazioni relative ai canoni o l'utilizzo non formale della qualifica di concessionario non producono il rilascio o il rinnovo della concessione demaniale in assenza dell'atto formale richiesto dall'ordinamento.
• Il legittimo affidamento è tutelabile soltanto quando si fonda su una situazione giuridica conforme alla legge; non può derivare dalla mera condotta amministrativa quando il rinnovo della concessione non è un atto dovuto.
• L'eventuale sospensione sine die di un procedimento pregresso può legittimare, ricorrendone i presupposti, un'azione contro il silenzio-inadempimento, ma non determina automaticamente l'illegittimità di un distinto provvedimento adottato nell'ambito di un successivo procedimento.
• La mancata indicazione, nel provvedimento amministrativo, del termine per impugnare e dell'autorità giudiziaria competente costituisce una mera irregolarità non invalidante; può eventualmente rilevare ai fini della rimessione in termini o della regolazione delle spese.

Come è indicizzato