Corte di giustizia, Sentenza C-274/21

Appalti pubblici e rimedi giurisdizionali in procedimenti opachi e su accordi quadro

La Corte di giustizia, riunite le cause C‑274/21 e C‑275/21, ha esaminato due rinvii pregiudiziali del Bundesverwaltungsgericht austriaco relativi a ricorsi e domande cautelari promossi da EPIC Financial Consulting Ges.m.b.H. contro la Repubblica d’Austria e la Bundesbeschaffung GmbH, in una controversia concernente l’acquisto di test antigenici COVID-19 mediante accordi quadro e procedure poco trasparenti. La pronuncia affronta soprattutto la compatibilità con il diritto UE del sistema austriaco di tasse giudiziarie forfettarie e delle condizioni di accesso alla tutela cautelare nel settore degli appalti pubblici.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 89/665/CEE sui rimedi in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, in particolare:

• l’articolo 1, paragrafo 1, che impone ricorsi efficaci e quanto più rapidi possibile;
• l’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), relativo ai provvedimenti cautelari;
• l’articolo 2 bis, paragrafo 2, sul termine sospensivo prima della conclusione del contratto;
• l’articolo 2 ter, relativo alle deroghe al termine sospensivo.

Sono inoltre richiamati la direttiva 2014/24/UE, segnatamente gli articoli 5, 18, 32, 33, 49, 50 e 72, e il regolamento (UE) n. 1215/2012. Sul piano dei diritti fondamentali, la Corte considera l’articolo 47 della Carta; il giudice del rinvio aveva evocato anche l’articolo 48 della Carta, ma tale profilo non è stato esaminato nel merito per irricevibilità della relativa questione.

Fatti e procedimento principale

Alla fine del 2020, la Repubblica d’Austria e la Bundesbeschaffung GmbH avevano concluso 21 accordi quadro per l’acquisto di test antigenici. EPIC ha proposto ricorso dinanzi al Bundesverwaltungsgericht, sostenendo che gli affidamenti successivi erano non trasparenti e contrari alla disciplina sugli appalti pubblici, e ha chiesto anche misure provvisorie per impedire ulteriori acquisti.

Nel corso del procedimento, la ricorrente ha progressivamente precisato l’oggetto delle proprie censure, concentrandosi soprattutto sugli acquisti effettuati oltre il valore massimo degli accordi quadro. Il giudice austriaco ha evidenziato che, in caso di ricorso in materia di appalti, il sistema nazionale impone il pagamento di tasse forfettarie per ciascuna domanda e, nei casi opachi, richiede di determinare prima il tipo di procedura, il valore stimato e il numero di decisioni impugnabili per calcolare l’importo dovuto.

Questioni pregiudiziali esaminate

Le questioni centrali riguardavano:

• l’inapplicabilità del regolamento 1215/2012 in assenza di elemento transfrontaliero;
• la qualificazione dell’accordo quadro con un solo operatore come "conclusione del contratto" ai fini del termine sospensivo;
• la possibilità di aggiudicare nuovi appalti quando il massimale dell’accordo quadro sia già stato raggiunto;
• la compatibilità del sistema austriaco di spese forfettarie e dei suoi effetti preclusivi con il principio di equivalenza, il diritto a un ricorso effettivo e l’articolo 47 della Carta;
• l’ammissibilità della questione relativa all’obbligo di cooperazione dell’amministrazione aggiudicatrice alla luce di un possibile rischio di autoincriminazione.

Inapplicabilità del regolamento Bruxelles I bis

Sulla prima questione, la Corte ha ricordato che il regolamento n. 1215/2012 si applica solo alle controversie con elemento di estraneità idoneo a porre un problema di competenza internazionale. Poiché nel caso di specie mancava tale elemento, il regolamento è stato dichiarato inapplicabile e non è stato necessario rispondere alla questione relativa alla nozione di "materia civile e commerciale".

Accordo quadro con un solo operatore e termine sospensivo

La Corte ha affermato che la conclusione di un accordo quadro con un solo operatore economico, ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 3, della direttiva 2014/24, corrisponde alla conclusione del contratto di cui all’articolo 2 bis, paragrafo 2, della direttiva 89/665. Tale lettura è coerente con il testo della direttiva 89/665, che include espressamente gli accordi quadro tra gli appalti soggetti ai rimedi, e con l’esigenza di garantire l’effetto utile del termine sospensivo minimo, introdotto per evitare che le amministrazioni rendano irreversibile la decisione di aggiudicazione prima dell’eventuale ricorso.

Superamento del quantitativo o del valore massimo dell’accordo quadro

La Corte ha ribadito la giurisprudenza secondo cui, quando l’amministrazione aggiudicatrice conclude un accordo quadro, può assumere impegni soltanto entro il quantitativo e/o il valore massimo fissato dall’accordo. Una volta raggiunto tale limite, l’accordo quadro ha esaurito i suoi effetti e non può più servire come base per nuovi appalti, salvo che l’affidamento successivo non comporti una modifica non sostanziale dell’accordo quadro ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2014/24.

Principio di equivalenza e regime nazionale delle spese

Quanto al principio di equivalenza, la Corte ha precisato che esso impone parità di trattamento tra ricorsi fondati su violazioni del diritto nazionale e ricorsi analoghi fondati su violazioni del diritto dell’Unione, ma non obbliga a confrontare procedimenti appartenenti a settori diversi, come il contenzioso civile e quello sugli appalti pubblici. Di conseguenza, il principio non vieta, di per sé, che il diritto austriaco preveda per i ricorsi in materia di appalti pubblici un regime di spese forfettarie diverso da quello applicabile ai procedimenti civili.

Tutela cautelare, procedimenti opachi e diritto a un ricorso effettivo

La Corte ha invece ritenuto incompatibile con l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 89/665, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, una normativa nazionale che, nei procedimenti senza previa pubblicazione del bando e prima della pubblicazione dell’avviso di aggiudicazione, imponga al giudice di accertare preventivamente tipo di procedura, valore dell’appalto e numero di decisioni impugnabili solo per calcolare le spese forfettarie, con conseguente rigetto della domanda se tali spese non sono versate. In un contesto opaco, un tale meccanismo può ritardare o impedire la decisione cautelare proprio quando la celerità è essenziale per evitare che l’appalto venga eseguito prima del controllo giurisdizionale.

La Corte ha sottolineato che il diritto alla tutela cautelare è particolarmente importante nelle procedure opache e che un onere istruttorio preliminare così gravoso è manifestamente sproporzionato. Per contro, la stessa esigenza non opera con la stessa intensità nei ricorsi di annullamento ordinario, per i quali la normativa nazionale può richiedere l’individuazione delle informazioni necessarie ai fini del calcolo delle spese.

Spese forfettarie imprevedibili e articolo 47 della Carta

Sulla decima questione, la Corte ha dichiarato che l’articolo 47 della Carta osta a una normativa che imponga al ricorrente spese giudiziarie forfettarie di importo impossibile da prevedere quando l’amministrazione aggiudicatrice utilizza una procedura senza previa pubblicazione, e il ricorrente non può conoscere né il valore stimato dell’appalto né il numero di decisioni già adottate. Un simile sistema rende praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto a un ricorso effettivo.

Obbligo di fornire informazioni e questione sull’autoincriminazione

La Corte ha dichiarato irricevibile la questione relativa all’eventuale contrasto tra l’obbligo dell’amministrazione aggiudicatrice di fornire informazioni/documenti e il divieto di autoincriminazione. Ha ritenuto tale questione ipotetica e insufficientemente collegata al procedimento principale, oltre a osservare che il giudice del rinvio non aveva chiarito in che modo gli articoli 47 e 48 della Carta fossero concretamente applicabili alla fattispecie.

Dispositivo

La Corte ha quindi statuito che:

• la conclusione di un accordo quadro con un solo operatore equivale alla conclusione del contratto ai fini della direttiva 89/665;
• un accordo quadro esaurito non può fondare nuovi appalti, salvo modifiche non sostanziali;
• il principio di equivalenza non osta al regime nazionale speciale delle spese per gli appalti pubblici;
• il diritto UE e l’articolo 47 della Carta ostano a requisiti nazionali che, in procedure opache, rendano la tutela cautelare subordinata a una previa ricognizione complessa e a spese imprevedibili;
• la questione sull’autoincriminazione è irricevibile.