Sentenza n. 2055/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione con quattro motivi. In primo luogo ha sostenuto che le opere — tra cui croci, statuine, inginocchiatoi, altare, lampioni, ombrelloni, cisterna, capanna e sedie — fossero di modeste dimensioni, facilmente amovibili e in parte riconducibili all’edilizia libera, sicché non sarebbe stato necessario il permesso di costruire. Ha inoltre dedotto violazione degli artt. 3, 6, 31 e 37 d.P.R. 380/2001, degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità ed eccesso di potere. In secondo luogo ha contestato il difetto di motivazione dell’ordinanza, sostenendo che il Comune non avesse spiegato in che modo l’area fosse stata pregiudicata né quali vincoli fossero stati violati. In terzo luogo ha dedotto violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e sviamento, ritenendo abnorme la demolizione. In quarto luogo ha invocato la libertà religiosa e di propaganda religiosa, garantita dagli artt. 19 e 20 Cost., dall’art. 9 CEDU, dall’art. 18 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, dall’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e dall’art. 18 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, sostenendo che l’ordinanza costituisse un’illegittima compressione dell’attività di culto. Con i motivi aggiunti ha impugnato il verbale di constatazione dell’inottemperanza, l’eventuale acquisizione gratuita al patrimonio comunale e gli atti di inibizione dell’accesso al terreno. Ha dedotto che l’Associazione avrebbe ottemperato perché gli incontri erano cessati prima della scadenza del termine e che i manufatti sarebbero stati rimossi il giorno del sopralluogo; ha nuovamente denunciato la violazione della libertà religiosa e, in via derivata, l’illegittimità degli atti successivi per i vizi dell’ordinanza presupposta.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. Ha potuto prescindere dalle eccezioni di inammissibilità del Comune applicando il criterio della ragione più liquida. Quanto alla natura delle opere, il Collegio ha chiarito che il nucleo dell’abuso non consisteva nella singola installazione dei manufatti, ma nell’utilizzazione complessiva dell’area quale luogo periodico di ritrovo e culto, in zona agricola E2, paesaggisticamente vincolata, ricompresa in una ZPS e nella Zona A del Parco regionale. L’afflusso generalizzato e periodico di numerosi fedeli, dichiarato dallo stesso ricorrente, determinava un incremento del carico urbanistico rispetto alla destinazione rurale e un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, tale da richiedere il titolo edilizio maggiore, il nulla osta dell’Ente Parco e l’autorizzazione paesaggistica. La precarietà non poteva essere desunta dalla sola amovibilità fisica dei manufatti: rileva il criterio funzionale, sicché opere destinate a soddisfare esigenze permanenti o reiterate nel tempo non sono precarie. La celebrazione mensile delle funzioni religiose e la presenza di numerosi manufatti confermavano la natura non temporanea dell’utilizzazione e l’alterazione anche paesaggistica dello stato dei luoghi. Il secondo motivo è stato respinto perché l’ordinanza descriveva le opere, indicava il regime urbanistico e vincolistico e qualificava puntualmente l’abuso come mutamento di destinazione d’uso con aumento del carico urbanistico; la motivazione era quindi sufficiente. Il terzo motivo è stato respinto perché, nell’attività repressiva degli abusi edilizi, l’amministrazione esercita un potere vincolato e non è normalmente possibile invocare la proporzionalità per imporre una modulazione discrezionale della sanzione demolitoria. Il quarto motivo è stato respinto poiché la libertà di culto, pur essendo diritto fondamentale, non legittima attività edilizie o trasformazioni territoriali non conformi alla disciplina urbanistica, paesaggistica e ambientale. Essa può orientare la pianificazione e porre limiti alle scelte pubbliche, ma deve essere esercitata nel rispetto delle regole sull’uso del territorio. Quanto ai motivi aggiunti, il verbale di inottemperanza è stato ritenuto corretto: alla scadenza del termine di novanta giorni i manufatti erano ancora presenti e l’attività periodica di culto proseguiva; la loro eventuale rimozione successiva al sopralluogo non eliminava l’inottemperanza già accertata. È stata respinta anche la censura sulla libertà religiosa riferita agli atti successivi, in assenza di specifiche doglianze autonome, nonché il motivo di illegittimità derivata. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento edilizio e della sua precarietà deve essere valutata anche in relazione alla trasformazione urbanisticamente rilevante del territorio; l’uso non temporaneo dell’area può richiedere il titolo edilizio.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Il richiamo all’edilizia libera non esclude la necessità del titolo quando l’utilizzazione complessiva dell’area determina un mutamento di destinazione d’uso e un incremento del carico urbanistico.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione e ripristino costituisce la conseguenza vincolata dell’accertata trasformazione edilizia abusiva; l’accertamento dell’inottemperanza può fondarsi sulla persistente presenza delle opere alla scadenza del termine assegnato.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata dal ricorrente, ma la decisione ha individuato l’abuso come mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, sanzionato con ordine ripristinatorio.

• art. 1 l. 241/1990

  Il principio di proporzionalità non consente di modulare discrezionalmente la repressione quando l’amministrazione è vincolata dalla disciplina urbanistica e dalla sanzione prevista per l’abuso.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo motivazionale è soddisfatto quando l’ordinanza descrive le opere, indica il regime urbanistico e vincolistico e specifica il mutamento di destinazione d’uso e l’aumento del carico urbanistico.

• art. 19 Cost.

  La libertà di culto è un diritto fondamentale, ma non può essere invocata per giustificare attività edilizie o trasformazioni territoriali svolte in violazione della disciplina urbanistica, paesaggistica e ambientale.

• art. 20 Cost.

  Il divieto di discriminazione per finalità religiose non esclude l’applicazione generale e non discriminatoria delle regole urbanistiche e paesaggistiche.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio e dell’ambiente concorre con la libertà religiosa nel bilanciamento costituzionale degli interessi coinvolti.

• art. 97 Cost.

  È stato richiamato nelle censure del ricorrente relative all’istruttoria, motivazione e ragionevolezza, ma le relative doglianze sono state respinte.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo alla motivazione di una precedente sentenza della stessa Sezione, utilizzata per fondare il rigetto della censura sulla libertà religiosa.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei dati relativi alla parte ricorrente.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante può derivare dall’utilizzazione complessiva e funzionale di un’area, anche quando le singole opere siano di modeste dimensioni o facilmente amovibili, se l’uso determina un incremento del carico urbanistico rispetto alla destinazione originaria.
• L’utilizzazione periodica e organizzata di un’area agricola quale luogo di culto, con afflusso generalizzato e ricorrente di numerose persone, è idonea a produrre un aumento del carico urbanistico e può richiedere il permesso di costruire, oltre agli eventuali titoli paesaggistici e nulla osta previsti per l’area vincolata.
• La precarietà di un manufatto deve essere accertata secondo un criterio funzionale e non meramente strutturale: la facile amovibilità non esclude l’obbligo del titolo edilizio quando l’opera è destinata a soddisfare esigenze permanenti o reiterate nel tempo.
• In materia di repressione degli abusi edilizi, l’amministrazione esercita un potere vincolato; pertanto, il principio di proporzionalità non consente normalmente di sostituire alla demolizione una misura diversa quando la disciplina urbanistica impone il ripristino.
• La libertà religiosa non può essere invocata per legittimare trasformazioni edilizie o urbanistiche realizzate senza i titoli prescritti; il diritto di culto deve essere esercitato nel rispetto della normativa urbanistica, paesaggistica e ambientale, ferma la rilevanza della libertà religiosa nella pianificazione e nella individuazione di aree idonee.
• L’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione è legittimo quando, alla scadenza del termine assegnato, le opere funzionali all’uso abusivo risultino ancora presenti; la rimozione successiva al sopralluogo non elimina l’inottemperanza già verificatasi.

Come è indicizzato