Sentenza n. 16475/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, dipendente dell’Agenzia del demanio e partecipante alle manovre meritocratiche del 2023, 2024 e 2025 senza ottenere il passaggio di livello, ha impugnato il diniego parziale opposto all’istanza di accesso del 6 maggio 2026. Chiedeva l’elenco dei dipendenti della Direzione regionale Calabria promossi dal quinto al sesto livello nella manovra 2024, con i relativi punteggi, e la documentazione da cui ricavare le erogazioni Una Tantum riconosciute dal 2012 al 2025 a lei e ai dipendenti della stessa Direzione regionale promossi nelle manovre 2023, 2024 e 2025. Ha dedotto la violazione degli artt. 22 ss. e 24, comma 7, della l. 241/1990, dell’art. 59 del d.lgs. 196/2003 e del Regolamento UE 2016/679: i documenti sarebbero necessari per confrontare la propria posizione con quella dei beneficiari e tutelare in giudizio il diritto alla progressione; l’Agenzia avrebbe opposto la riservatezza dei terzi in modo assoluto e senza bilanciamento concreto. L’Agenzia ha eccepito l’inapplicabilità dell’accesso documentale agli atti datoriali, la carenza di interesse perché le progressioni erano gestite su base nazionale, l’irrilevanza delle erogazioni Una Tantum e l’inesistenza della tabella comparativa, oltre alla tardività o inattualità dell’interesse in ragione della pubblicazione degli esiti nel settembre 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione preliminare dell’Agenzia: l’accesso documentale si applica anche all’attività di diritto privato degli enti pubblici quando è strumentale alle loro funzioni di interesse pubblico; la gestione del personale e le progressioni di carriera dell’Agenzia ricadono in tale ambito. Nel merito ha accolto il ricorso, ritenendo che la partecipazione della dipendente alle procedure comparative le attribuisse un interesse differenziato alla verifica della loro regolarità e che la richiesta fosse specificamente collegata alla tutela della sua posizione. L’amministrazione e il giudice dell’accesso non possono anticipare valutazioni sull’ammissibilità o decisività dei documenti nel futuro giudizio, salvo un’evidente e assoluta mancanza di collegamento, che qui non ricorreva; non era quindi decisivo che le progressioni fossero organizzate su base nazionale. Il richiamo alla privacy non giustificava un diniego generalizzato: per i dati personali ordinari, in presenza dei presupposti dell’accesso difensivo, rileva la necessità dei documenti per curare o difendere un interesse giuridico. Quanto alla pretesa inesistenza della tabella, la ricorrente aveva precisato di chiedere i documenti dai quali ricavare le erogazioni pertinenti, non necessariamente una tabella già formata. Il TAR ha ordinato all’Agenzia di ostendere, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, l’elenco dei promossi dal quinto al sesto livello nella manovra 2024 con i punteggi e i documenti relativi alle erogazioni Una Tantum del 2012-2025 nei limiti indicati in motivazione. Spese a carico dell’Agenzia, liquidate in € 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 22 e 23 l. 241/1990

  l'attività amministrativa, cui gli art. 22 e 23 l. n. 241 del 1990 correlano il diritto d'accesso, ricomprende non solo quella di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato posta in essere da enti pubblici economici o gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest'ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dalla intensa conformazione pubblicistica

  La disciplina dell’accesso documentale si estende all’attività di diritto privato di un ente pubblico quando essa sia collegata da un nesso di strumentalità alle funzioni pubblicistiche dell’ente.

• art. 22, comma 1, lettera e), l. 241/1990

  anche a seguito della riforma della legge n. 241/1990, operata dalla legge n. 15/2005, il concetto di “pubblica amministrazione” è decisamente ampio e tale da ricomprendere al suo interno anche i “soggetti di diritto privato, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”

  La nozione di pubblica amministrazione rilevante per l’accesso comprende anche soggetti di diritto privato limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione.

• art. 22, comma 2, l. 241/1990

  l’art. 22, co. 2, L. n. 241/1990 stabilisce che “l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”: tant’è che l’accesso è incluso dalla l. n. 241/1990 (art. 29, comma 2 bis) tra i livelli essenziali delle prestazioni ai quali fa riferimento l’art. 117, comma 2 lett. m) Cost., e rientra dunque nella competenza legislativa esclusiva dello Stato

  L’accessibilità dei documenti è il principio generale dell’azione amministrativa e costituisce regola, derogabile soltanto nei casi previsti dalla legge.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  il comma 7 dell’art. 24 l. n. 241/1990 prevede, inoltre, che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”

  L’accesso difensivo deve essere garantito quando la conoscenza dei documenti è necessaria a curare o difendere un interesse giuridico; il criterio più rigoroso della stretta indispensabilità è previsto per i dati sensibili e giudiziari nei termini stabiliti dalla norma.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Secondo la previsione dell’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990, infatti, quando non vengono in rilievo dati sensibili, “supersensibili” o giudiziari, non trova applicazione né il criterio della stretta indispensabilità (riferito ai dati sensibili e giudiziari) né il criterio dell'indispensabilità e della parità di rango (riferito ai dati cc.dd. “supersensibili”), ma il criterio generale della “necessità” ai fini della “cura” e della “difesa” di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei presupposti generali dell’accesso documentale di tipo difensivo

  Per i dati personali ordinari, l’accesso difensivo è valutato secondo il criterio della necessità per la tutela dell’interesse giuridico e, verificati i presupposti generali, tale esigenza prevale tendenzialmente sulla riservatezza.

• art. 22, comma 4, l. 241/1990

  infine, quanto al limite di cui all’art. 22 co. 4 l. n. 241/1990 in relazione all’inesistenza della tabella comparativa delle erogazioni “una tantum”, si osserva che parte ricorrente, in sede di memoria depositata in data 9.10.2026, ha limitato la richiesta ai documenti da cui ricavare le erogazioni “Una Tantum” effettuate dal 2012 al 2025 alla medesima istante e ai dipendenti della D.R. Calabria che hanno ottenuto il passaggio di livello da V a VI nelle manovre meritocratiche degli anni 2023, 2024 e 2025.

  Il diritto di accesso riguarda documenti esistenti e non impone all’amministrazione di formare una tabella comparativa; la richiesta può però essere soddisfatta mediante ostensione dei documenti dai quali si ricavano i dati pertinenti.

• art. 116 c.p.a.

  la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990

  Nel giudizio sull’accesso il giudice verifica il nesso di strumentalità tra i documenti e l’esigenza difensiva, ma non ne valuta anticipatamente ammissibilità, influenza o decisività nel futuro giudizio, salvo l’evidente e assoluta estraneità dei documenti.

Massime di principio

• La disciplina dell’accesso documentale si applica anche agli atti di gestione del personale adottati in forma privatistica da un ente pubblico quando essi siano strumentali alla sua organizzazione e al perseguimento delle funzioni di interesse pubblico.
• Chi partecipa a una procedura comparativa per una progressione di carriera ha un interesse differenziato a conoscere gli atti della selezione per verificarne la regolarità e tutelare la propria posizione.
• L’accesso difensivo richiede un collegamento specifico e motivato tra i documenti richiesti e l’interesse giuridico da curare o difendere; l’amministrazione e il giudice dell’accesso non possono anticipare valutazioni sulla rilevanza probatoria nel futuro giudizio, salvo un’evidente e assoluta mancanza di collegamento.
• Quando i documenti contengono dati personali ordinari, e non dati sensibili, giudiziari o supersensibili, l’accesso difensivo è regolato dal criterio della necessità per la cura o difesa di un interesse giuridico, che prevale tendenzialmente sulla riservatezza se ricorrono i presupposti generali dell’accesso.
• Il diritto di accesso non comporta l’obbligo di elaborare documenti o creare tabelle inesistenti, ma può essere esercitato sui documenti esistenti dai quali siano ricavabili i dati richiesti.

Come è indicizzato