Circolare numero 21 del 28-1-1991

Revisione del processo funzionale della vigilanza INPS

La circolare definisce un nuovo modello organizzativo e metodologico dell’attività di vigilanza dell’INPS, fondato su programmazione, selezione delle aree a rischio e maggiore integrazione tra centro e periferia. Lo scopo è rafforzare il contrasto all’evasione ed elusione contributiva, migliorando il rapporto tra accertamenti e recuperi e riducendo gli interventi improduttivi.

Presupposti del cambiamento

La revisione nasce da mutamenti dell’economia e dell’organizzazione produttiva: crescita del terziario, rapido turn-over delle imprese e diffusione di forme di collaborazione professionale o societaria usate in funzione elusiva delle norme sul lavoro dipendente. Tali fenomeni hanno effetti negativi sulle entrate correnti e, in prospettiva, sulle risorse finanziarie dell’Istituto.

Sul piano organizzativo, la circolare richiama l’evoluzione verso sistemi informativi aperti e interconnessi, in grado di scambiare dati tra amministrazioni. In questa logica, la vigilanza deve essere ripensata come attività programmata e orientata da informazioni incrociate, con individuazione preventiva delle aree di rischio.

Controlli incrociati e fonti informative

A livello centrale vengono attribuite rilievo prioritario alle iniziative di scambio dati con:

• Amministrazione finanziaria, per verificare il reddito dichiarato al Fisco, che rileva anche ai fini contributivi;
• Camere di Commercio, secondo le modalità del decreto interministeriale richiamato;
• altre banche dati amministrative e aziendali;
• monte salari ISTAT, usato come parametro di confronto con il monte salari risultante all’Istituto;
• anagrafe utenti SIP ed ENEL, utile per cogliere elementi sul turn-over delle attività.

È richiamato l’art. 3, comma 11, del D.L. n. 338/1990, secondo cui non costituisce violazione del segreto d’ufficio lo scambio di informazioni tra INPS e Amministrazione finanziaria ai fini delle verifiche sui comportamenti dei soggetti obbligati. La circolare evidenzia che queste fonti servono a costruire una mappa delle aree di evasione, da disaggregare a livello locale per fissare obiettivi di vigilanza prioritari.

Budget di sede e programmazione della vigilanza

Il budget di sede assume un ruolo centrale nella valutazione dell’efficienza e della produttività anche per il settore vigilanza. Non è solo un obiettivo quantitativo, ma anche un criterio per qualificare l’azione di contrasto all’evasione.

Le sedi devono pertanto:

• programmare mensilmente l’attività ispettiva;
• concentrarla sulle aree e categorie indicate dalla Direzione Generale come ad alto rischio;
• tenere conto, entro tali priorità, anche dei fenomeni emersi localmente dagli operatori e delle segnalazioni urgenti;
• svolgere riunioni periodiche almeno quindicinali tra capo reparto, ispettori e accertatori di reparto;
• adottare, se necessario, task force regionali quando l’evasione riguardi più province.

Le linee operative devono essere puntualizzate nel Comitato dei Direttori previsto dalla circolare n. 165 del 17 luglio 1990. La circolare richiama inoltre l’esigenza di sensibilizzare gli organi dell’Ispettorato del lavoro affinché la vigilanza coordinata sia compatibile con programmi e finalità dell’INPS, nel quadro dell’autonomia dell’Ente prevista dalla legge n. 88/1989.

Raccordo tra settore ispettivo e area riscossione contributi

Per una più razionale organizzazione degli adempimenti, la circolare insiste sul raccordo tra settore ispettivo e area R.C. Gli ispettori non devono essere impiegati in controlli o attività che possano essere svolti da procedure automatizzate, da attività amministrative o dagli accertatori di reparto.

In particolare, i fascicoli di ispezione devono pervenire corredati di dati aggiornati sullo stato degli atti e sugli adempimenti contributivi relativi al periodo non prescritto o, se già intervenuta una precedente ispezione, dalla sua data in poi. Il settore ispettivo può chiedere integrazioni documentali e informative se necessario.

Viene valorizzata la nuova versione del programma 543, i cui dati aiutano a confrontare archivi e a individuare aziende presumibilmente inadempienti verso cui indirizzare l’attività ispettiva con maggiore probabilità di recupero.

Criteri di assegnazione e organizzazione interna

La circolare mira a uniformare anche i criteri interni di assegnazione delle pratiche. L’assegnazione non deve essere casuale, ma basarsi su:

• equilibrio dei carichi di lavoro;
• urgenza dell’intervento;
• zona in cui l’ispettore sta già operando.

La scelta finale spetta al dirigente responsabile. Inoltre, tenuto conto della carenza di organico e della necessità di raggiungere gli obiettivi di budget, deve essere evitato l’impiego degli ispettori in compiti diversi dalla vigilanza esterna.

I fascicoli devono contenere dati aggiornati e gli ispettori devono poter richiedere integrazioni. È anche raccomandata una pianificazione preventiva dell’orario di lavoro, con articolazione settimanale o mensile delle presenze, in coerenza con gli orari delle aziende da ispezionare e con la necessità di coprire i momenti utili per la raccolta delle informazioni dai lavoratori.

Accessi esterni e assunzione delle informazioni dai lavoratori

La circolare attribuisce grande importanza all’acquisizione delle informazioni dai lavoratori, richiamando l’art. 13 della legge n. 689/1981 e l’art. 3, comma 1, della legge n. 638/1983. Questa attività deve essere svolta in ogni accesso ispettivo, preferibilmente all’inizio dell’ispezione e con la massima tempestività, per evitare che eventuali interventi successivi ne vanifichino l’efficacia.

Per prevenire conflitti o difficoltà operative, soprattutto nei casi delicati, l’ispezione può essere svolta in coppia, ma la circolare riconosce che l’adozione generalizzata di questa modalità è condizionata dalla carenza di personale.

Riservatezza, presenza del datore di lavoro e dichiarazioni

La raccolta delle dichiarazioni deve avvenire in modo da garantire riservatezza e libertà di espressione. La presenza del datore di lavoro, o di chi lo rappresenta, deve essere evitata durante l’escussione dei lavoratori, poiché potrebbe condizionare le dichiarazioni.

La circolare richiama, a sostegno di tale impostazione, la giurisprudenza costituzionale e di merito sulla natura amministrativa della vigilanza. Si precisa che il datore di lavoro è tenuto a collaborare con i funzionari; se insiste per presenziare, l’ispettore deve avvertirlo che il comportamento ostativo può comportare l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dall’art. 3, comma 3, della legge n. 638/1983.

È inoltre ribadito che l’ispettore può acquisire dichiarazioni anche fuori dal posto di lavoro, previo consenso dell’interlocutore, e che possono essere sentiti, se utile, anche gli ex dipendenti o gli organismi rappresentativi dei lavoratori.

Modulistica uniforme e valore probatorio delle dichiarazioni

Per superare la disomogeneità tra sedi, viene introdotto un modello unico nazionale di verbale di acquisizione di dichiarazione, allegato alla circolare. Il modello può essere adattato alle diverse fattispecie ma deve assicurare uniformità e idoneità probatoria.

La circolare precisa che, di regola, la dichiarazione è redatta dall’ispettore e sottoscritta dal dichiarante con la formula "letto, confermato e sottoscritto"; se la dichiarazione è articolata in più pagine, ogni pagina deve essere firmata. Sono comunque ammesse dichiarazioni redatte di pugno dal dichiarante.

Viene inoltre sottolineato che non sempre nelle sedi è pienamente compreso il valore probatorio di tali dichiarazioni nelle controversie giudiziarie, motivo per cui se ne ribadisce l’importanza.

Rapporti con il consulente del lavoro e autotutela

La circolare distingue il ruolo del consulente del lavoro nelle diverse fasi dell’accertamento. Egli può assistere il datore di lavoro nelle richieste documentali e nei riscontri di carattere amministrativo, ma non deve presenziare alle dichiarazioni rese dai dipendenti.

Se il consulente, invitato a esibire documentazione, non vi provvede nei termini, si applicano le procedure previste dalla legge n. 689/1981. Prima di ogni eventuale valutazione di autotutela su verbali contestati dal datore di lavoro, è necessario interpellare l’ispettore che ha eseguito l’accertamento, così da avere elementi più completi e mantenere uniformità di comportamento.

Struttura dell’accertamento ispettivo

La circolare chiarisce che l’accertamento ispettivo non può limitarsi a:

• visura dei libri paga e matricola in sede o in ditta;
• esame puramente contabile-amministrativo delle somme a conguaglio.

Per essere efficace, l’accertamento deve articolarsi in più fasi:

• accesso al posto di lavoro;
• identificazione delle persone presenti;
• acquisizione delle dichiarazioni;
• rilevazione delle presenze;
• riscontro con la documentazione di rito;
• verifica della corretta applicazione dei contratti di lavoro, anche ai fini della congruità delle retribuzioni e delle agevolazioni contributive;
• esame della documentazione contabile e fiscale per individuare emolumenti non denunciati all’Istituto.

In attesa di una procedura automatizzata, gli uffici devono predisporre documentazione di confronto con le denunce retributive, con il supporto degli ispettori per la fase iniziale.

Casi particolari e modalità operative

La circolare fornisce indicazioni operative specifiche per varie situazioni:

• nelle aziende articolate in più unità produttive, il primo accesso deve avvenire contemporaneamente nei diversi luoghi, se necessario con ispettori delle sedi competenti per territorio;
• nelle ispezioni su più giorni, deve essere compilato un breve resoconto giornaliero da conservare agli atti;
• nei casi di aziende con attività articolata in turni, può essere opportuno ripetere il sopralluogo in giorni e orari diversi;
• quando le circostanze ambientali lo consigliano, può essere richiesto l’intervento della forza pubblica per la sicurezza degli ispettori.

Per attività particolari, come impiantistica, manutenzione, pulizie, facchinaggio, trasporti ed edilizia, vanno valutate le segnalazioni istituzionali o occasionali e utilizzate, se del caso, le comunicazioni di appalto pubblico o le licenze edilizie comunali come base per un primo accesso e per l’eventuale successivo accertamento globale.

Lavoro a domicilio

Un’ultima indicazione riguarda il lavoro a domicilio. Il luogo di lavoro è individuato con riferimento alla collocazione degli strumenti necessari all’attività lavorativa. Se dall’accesso emergono elementi che fanno dubitare della reale qualificazione del rapporto come lavoro a domicilio, l’ispettore può svolgere ulteriori approfondimenti anche in luoghi diversi dal domicilio del lavoratore, nel rispetto delle regole generali sull’ispezione e l’accesso.

Allegato: verbale di acquisizione di dichiarazione

La circolare allega un fac-simile di verbale di acquisizione di dichiarazione da utilizzare nelle ispezioni. Il modello richiama i poteri conferiti dagli artt. 13 della legge n. 689/1981 e 3 della legge n. 638/1983 e prevede l’indicazione dei dati del dichiarante, delle informazioni sul rapporto con la ditta e di una serie di punti tematici, tra cui:

• periodi di lavoro e qualifica;
• entità del lavoro prestato e retribuzione;
• straordinario;
• retribuzione in natura;
• prestazioni corrisposte;
• trattenute a carico del dipendente;
• busta paga e modelli O1/M;
• altre dichiarazioni.

Il verbale si chiude con la formula di sottoscrizione del dichiarante e del funzionario, a conferma del valore formale e probatorio dell’atto.