Sentenza n. 6152/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, proprietaria non responsabile di un'area ricompresa nel SIN Venezia-Porto Marghera, era stata coinvolta dal 2004 in un procedimento di caratterizzazione e bonifica. Con sentenza passata in giudicato del 2015, il TAR Veneto aveva escluso la sua responsabilità per l'inquinamento e, in applicazione del principio chi inquina paga, l'esistenza di obblighi di bonifica a suo carico. Dopo la riapertura del procedimento, la società aveva volontariamente presentato un'analisi di rischio dalla quale risultavano il rispetto delle concentrazioni soglia di rischio e l'assenza di pericoli per la salute e l'ambiente. Il Ministero, sulla base dei pareri tecnici acquisiti e di una nuova caratterizzazione, aveva adottato un decreto imponendo alla società di riformulare l'analisi di rischio. Il TAR aveva annullato il provvedimento. Il Ministero ha appellato la sentenza sostenendo che la caratterizzazione potesse condurre non solo alla bonifica, ma anche a misure di messa in sicurezza, compatibili con la posizione del proprietario non responsabile, e che la richiesta fosse giustificata dal principio di precauzione. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 245, comma 2, del d.lgs. 152/2006, dell'art. 34 c.p.a. e dell'art. 2909 c.c.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato l'annullamento del provvedimento ministeriale. Il giudice ha ritenuto che, per imporre al proprietario non responsabile qualsiasi attività, inclusa la caratterizzazione o la predisposizione di un'analisi di rischio sanitario e ambientale, occorra una specifica norma attributiva del potere. Gli obblighi di bonifica e le misure di messa in sicurezza d'emergenza presuppongono l'accertamento della responsabilità dell'inquinamento; il proprietario non responsabile può invece effettuare interventi solo volontariamente, salvo il rimborso delle spese sostenute dall'amministrazione nei limiti dell'incremento di valore del bene previsto dall'art. 253, comma 4, del d.lgs. 152/2006. Il principio di precauzione non costituisce autonomo fondamento del potere impositivo, ma orienta l'esercizio di un potere già attribuito dalla legge. Anche qualificando l'attività richiesta come misura di prevenzione, essa non era imponibile nel caso concreto perché, secondo quanto emerso dagli atti, risultava particolarmente onerosa e complessa e quindi eccedeva il limite dello sforzo preventivo semplice, economico ed esigibile senza apprezzabile sacrificio. Le spese di lite sono state poste a carico del Ministero e liquidate in € 5.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  il proprietario dell'area non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica

  Il proprietario non responsabile può procedere volontariamente agli interventi, ma non è destinatario dell'obbligo di bonifica in assenza di un apporto causale colpevole.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento di bonifica e l'analisi di rischio; non fonda, secondo la decisione, il potere di imporre al proprietario non responsabile una nuova analisi particolarmente onerosa.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  L'obbligo di bonifica grava sul responsabile dell'inquinamento, che le autorità devono individuare e ricercare.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  In mancanza dell'individuazione del responsabile o di interventi volontari, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti.

• art. 253, comma 4, d.lgs. 152/2006

  il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare [...] le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi

  Il proprietario non responsabile può essere assoggettato al rimborso delle spese pubbliche nei limiti dell'incremento di valore del bene; non ne deriva un obbligo diretto di eseguire la bonifica o l'analisi di rischio.

• art. 3-ter d.lgs. 152/2006

  Richiama il principio di precauzione nell'azione ambientale, ma non attribuisce autonomamente all'amministrazione il potere di imporre attività prive di una specifica base normativa.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  È stato indicato quale base procedimentale del decreto conclusivo della conferenza di servizi, ma non è sufficiente a fondare il potere sostanziale di imporre al proprietario non responsabile la riformulazione dell'analisi di rischio.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Era stato invocato in primo grado in relazione al contrasto con il giudicato; la decisione d'appello conferma l'illegittimità sostanziale della prescrizione per difetto di base normativa e incompatibilità con il principio chi inquina paga.

• art. 191 TFUE

  Il principio di precauzione orienta l'esercizio del potere amministrativo in presenza di rischio incerto, ma non può sostituire la necessaria norma attributiva del potere.

• art. 2909 c.c.

  È stato richiamato dal Ministero in relazione agli effetti del giudicato, senza che la decisione ne faccia applicazione autonoma.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il dovere di buona fede e correttezza può rilevare nei rapporti pubblicistici per individuare misure preventive esigibili, semplici ed economiche, ma non consente di imporre attività particolarmente onerose al proprietario incolpevole.

Massime di principio

• Il proprietario di un'area contaminata che non sia responsabile dell'inquinamento non è obbligato a eseguire la bonifica né le misure di messa in sicurezza d'emergenza per il solo fatto della proprietà; tali obblighi gravano sul responsabile dell'inquinamento, mentre gli interventi del proprietario non responsabile sono, di regola, volontari.
• Per imporre al proprietario non responsabile di un'area potenzialmente contaminata la caratterizzazione, l'analisi del rischio o altra attività ambientale è necessaria una specifica norma attributiva del potere; il principio di precauzione non può costituire, da solo, il fondamento dell'obbligo.
• Le misure di prevenzione possono essere imposte al proprietario incolpevole solo quando consistano in attività preventive esigibili, semplici ed economiche, individuate mediante adeguata istruttoria e realizzabili senza apprezzabile sacrificio; un'analisi di rischio complessa e particolarmente onerosa eccede tale limite.
• Il proprietario non responsabile può essere chiamato a rimborsare le spese degli interventi pubblici nei limiti dell'incremento di valore del sito conseguente agli interventi, senza che tale obbligo di rimborso si trasformi in un obbligo diretto di esecuzione delle opere.

Come è indicizzato