Sentenza n. 1363/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota con cui la stazione appaltante aveva negato l'adeguamento dei prezzi richiesto ai sensi dell'art. 26, comma 6-ter, del d.l. 50/2022, relativamente a un contratto di appalto per lavori di manutenzione specialistica edile su impianti del ciclo idrico. Ha dedotto, in primo luogo, l'inapplicabilità delle clausole contrattuali e la violazione dell'art. 26 del d.l. 50/2022, dell'art. 29 del d.l. 4/2022, degli artt. 26 e 106 del d.lgs. 50/2016, della disciplina regolamentare e dei pareri ministeriali e dell'ANAC, sostenendo che il meccanismo legale di adeguamento fosse obbligatorio. Ha inoltre contestato la rilevanza attribuita dalla stazione appaltante alla sottoscrizione dei SAL senza riserve, deducendo violazione della disciplina sull'adeguamento prezzi e delle clausole del capitolato. Sono stati prospettati anche violazione dei principi di equilibrio contrattuale e affidamento, violazione del procedimento, difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione, contraddittorietà, erroneità, difetto di attribuzione e di potere e sviamento. La resistente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, sostenendo nel merito l'infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente l'eccezione di difetto di giurisdizione e l'ha ritenuta fondata. Ha affermato che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione e adeguamento dei prezzi presuppone la permanenza, in capo alla pubblica amministrazione, di una posizione di supremazia e l'esercizio, anche indiretto, di un potere pubblicistico. Quando invece la controversia riguarda l'adempimento di obbligazioni contrattuali e la determinazione del corrispettivo in una fase successiva alla stipulazione, senza poteri autoritativi o discrezionali dell'amministrazione, la posizione dell'appaltatore è di diritto soggettivo e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Nel caso concreto, la pretesa non riguardava l'applicazione discrezionale di una clausola contrattuale di revisione prezzi, ma l'applicazione obbligatoria del meccanismo di adeguamento previsto direttamente dall'art. 26 del d.l. 50/2022. Tale meccanismo, essendo ancorato a parametri legislativi e ai prezzari aggiornati, elimina ogni margine di discrezionalità della stazione appaltante e non coincide con la revisione prezzi in senso stretto. La controversia attiene quindi a una pretesa patrimoniale relativa al quantum del corrispettivo contrattuale e rientra nella giurisdizione ordinaria. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda in caso di tempestiva riassunzione davanti al giudice ordinario territorialmente competente entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  “relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica”

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione e adeguamento dei prezzi richiede che la controversia coinvolga l'esercizio di poteri pubblicistici e una posizione di supremazia dell'amministrazione; non opera per pretese meramente patrimoniali relative a obbligazioni contrattuali paritetiche.

• art. 26 d.l. 50/2022

  “lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3”

  La disposizione introduce un meccanismo straordinario e obbligatorio di adeguamento dei prezzi, ancorato a parametri legislativi e ai prezzari aggiornati, senza margini di discrezionalità valutativa della stazione appaltante.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  “nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza”

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la domanda può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali.

• art. 29 d.l. 4/2022

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente nel quadro della disciplina emergenziale sull'adeguamento dei prezzi, ma il TAR non ne ha esaminato il merito per difetto di giurisdizione.

• artt. 26 e 106 d.lgs. 50/2016

  Le disposizioni sono state richiamate tra i parametri di legittimità dell'adeguamento e della modifica del contratto, senza esame di merito da parte del TAR.

• art. 3 l. 241/1990

  Il dedotto difetto di motivazione non è stato esaminato, poiché la controversia è stata definita per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla revisione o all'adeguamento dei prezzi dei contratti pubblici sussiste soltanto quando la pubblica amministrazione esercita, anche indirettamente, un potere pubblicistico o conserva una posizione di supremazia rispetto all'operatore economico.
• Quando una clausola di revisione prezzi rimette alla stazione appaltante una discrezionalità nella determinazione dell'an o del quantum della revisione, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; quando invece la clausola individua puntualmente un obbligo contrattuale della parte pubblica, la posizione dell'appaltatore è di diritto soggettivo e la controversia appartiene al giudice ordinario.
• Il meccanismo di adeguamento dei prezzi previsto dall'art. 26 del d.l. 50/2022, fondato sull'applicazione obbligatoria di prezzari aggiornati e su parametri fissati direttamente dalla legge, non costituisce revisione prezzi in senso stretto e non lascia alla stazione appaltante margini di discrezionalità determinativa.
• La controversia relativa al riconoscimento e alla quantificazione dell'adeguamento automatico previsto dall'art. 26 del d.l. 50/2022, se insorta nella fase esecutiva del contratto e in assenza di atti autoritativi, riguarda l'adempimento di un'obbligazione contrattuale e deve essere devoluta al giudice ordinario.
• La natura pubblicistica dell'attività svolta dalla stazione appaltante o l'incidenza della controversia su interessi pubblici non sono sufficienti, da soli, a fondare la giurisdizione amministrativa: occorre verificare se, in relazione allo specifico oggetto della controversia, sia stato esercitato un potere di supremazia.

Come è indicizzato