Sentenza n. 1550/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società concessionaria dell’autostrada A1 ha contestato l’accertamento esecutivo emesso da ICA per conto del Comune di Bologna, con richiesta di indennità sostitutiva del COSAP, sanzioni e interessi per l’anno 2020, riferito ai pontoni e viadotti autostradali che attraversano strade comunali. Ha dedotto: 1) violazione dell’art. 1, commi 792, 816 e 821, l. 160/2019 e dell’art. 3 l. 241/1990, perché la concessione statale autostradale avrebbe già legittimato l’infrastruttura senza necessità di un ulteriore titolo comunale e non sarebbe applicabile la disciplina del nuovo canone; 2) violazione dell’art. 63 d.lgs. 446/1997 e della legislazione autostradale, perché non occorrerebbe un titolo comunale per l’occupazione del soprassuolo e i viadotti, posti ad altezza tale da non ostacolare la circolazione, non imporrebbero un sacrificio alla collettività; 3) insussistenza dei presupposti del canone, poiché le strade sottostanti non apparterrebbero al demanio o al patrimonio indisponibile comunale; 4) omessa valutazione del sacrificio imposto alla collettività ai fini della determinazione del canone; 5) esclusione della responsabilità sanzionatoria ai sensi dell’art. 4 l. 689/1981, essendo l’opera autorizzata dalla legislazione statale; 6) lesione dell’affidamento, dato che i pontoni insistono da oltre cinquant’anni sul territorio comunale e la contestazione è intervenuta soltanto con l’accertamento impugnato; 7) duplicazione del canone già corrisposto allo Stato in base alla concessione e alla normativa autostradale; 8) illegittimità dell’indennità maggiorata del 50%, fondata sull’asserita abusività dell’occupazione. Comune e ICA hanno eccepito il difetto di giurisdizione e la tardività dell’impugnazione del regolamento, chiedendo comunque il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia riguarda l’esercizio di un potere pubblico discrezionale del Comune nell’individuare i soggetti tenuti a chiedere la concessione e a pagare il canone. Ha respinto anche l’eccezione di tardività dell’impugnazione del regolamento, poiché l’atto generale è divenuto lesivo solo con l’adozione dell’accertamento applicativo. Nel merito, richiamando precedenti del TAR e del Consiglio di Stato, ha ritenuto che il COSAP presupponga l’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e l’utilizzazione esclusiva di uno spazio pubblico locale soggetta a concessione. L’infrastruttura autostradale e i pontoni, parte integrante dell’autostrada appartenente al demanio statale, non costituiscono un’occupazione abusiva del soprassuolo comunale: la coesistenza fisica di beni appartenenti a demani diversi non determina un rapporto di subordinazione o l’obbligo di ottenere un’autorizzazione comunale. Ne consegue che non sono dovuti il canone, l’indennità per occupazione abusiva né le sanzioni collegate. Il ricorso è stato accolto, con annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse azionato; gli ulteriori profili di merito sono stati assorbiti. Spese compensate per la novità delle questioni al momento dell’instaurazione del giudizio.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  Dal combinato disposto delle norme che precedono discende – a contrario – che sono escluse dall’ambito applicativo del COSAP le occupazioni che non necessitano di concessione provinciale, ossia quelle che non si riferiscono a beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale, ovvero le ipotesi in cui il medesimo ente sia sprovvisto del potere di accordare (o negare) l’occupazione, in quanto involgenti interessi di più ampio rilievo.

  Il COSAP presuppone un’occupazione riconducibile a beni del demanio o del patrimonio indisponibile dell’ente locale e soggetta al potere concessorio di quest’ultimo; non si applica quando l’occupazione riguarda un bene demaniale statale e l’ente locale non ha il potere di autorizzarla o negarla.

• art. 822, comma 2, codice civile

  Nel caso di specie, non è contestata in atti la proprietà statale dell’infrastruttura autostradale di cui fanno parte integrante i pontoni sui quali si controverte, trovando quindi applicazione la regola di cui all’art. 822, comma 2 Cod. civ., a mente del quale “Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]”. Ne consegue l’impossibilità di configurare i presupposti applicativi del canone, posto che questo non può certo gravare un bene del demanio statale, per di più realizzato per evidenti finalità di interesse nazionale.

  Le autostrade statali e le loro componenti strutturali appartengono al demanio statale; il loro soprassuolo non può essere assoggettato al canone comunale per il solo fatto che sovrasta una strada locale.

Massime di principio

• Il canone comunale per l’occupazione di spazi e aree pubbliche presuppone che l’occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e ricada nella sfera del potere concessorio di quest’ultimo; non è applicabile a un bene appartenente al demanio statale quando l’ente locale non ha il potere di autorizzarne o negarne l’utilizzo.
• La sovrapposizione o la vicinanza fisica tra beni appartenenti a demani pubblici diversi non determina, di per sé, l’occupazione abusiva del bene di un ente da parte dell’altro, né comporta l’obbligo di una reciproca autorizzazione o il pagamento di un canone.
• Le componenti strutturalmente inseparabili di un’autostrada statale, quali pontoni e viadotti, condividono il regime demaniale dell’infrastruttura e non richiedono una concessione comunale per il solo fatto di sovrastare strade comunali.

Come è indicizzato