Circolare n. 25/E del 31/07/2013

Prevenzione e contrasto dell’evasione – Anno 2013 – Indirizzi operativi

La circolare definisce la strategia dell’Agenzia delle Entrate per il 2013 in materia di prevenzione e contrasto dell’evasione ed elusione fiscale. L’impostazione è coerente con l’Atto di indirizzo del 24 aprile 2013 e ruota attorno a selezione mirata, analisi del rischio, differenziazione per tipologia di contribuente, rafforzamento del contraddittorio e miglioramento della qualità dei controlli, anche per accelerare definizione e riscossione.

Impostazione generale e criteri di azione

L’azione amministrativa deve svilupparsi mediante:

• mappatura delle macro-tipologie di contribuenti;
• analisi del rischio strutturate per comparto economico e per territorio;
• impiego di metodologie di intervento differenziate;
• contrasto dei fenomeni più diffusi e pericolosi;
• selezione delle posizioni a rischio elevato;
• valorizzazione degli istituti partecipativi del contribuente, tra cui adesione, acquiescenza e definizione dei verbali di constatazione e degli inviti al contraddittorio.

La circolare ribadisce che le risorse devono essere concentrate sulle posizioni con maggiore sostenibilità della pretesa, così da incrementare l’importo mediano delle imposte accertate e definite e favorire l’adempimento spontaneo.

Grandi contribuenti

Per i grandi contribuenti viene confermato il modello del tutoraggio e dell’analisi del rischio già adottato negli anni precedenti. Le Direzioni Regionali devono utilizzare l’apposito applicativo per predisporre le schede di rischio, tenendo conto delle informazioni emergenti dalla posizione del soggetto e del relativo profilo di rischio.

Per il 2013:

• i grandi contribuenti sottoposti a tutoraggio sono circa 3.200;
• per le imprese già classificate a rischio basso per almeno due anni consecutivi, il tutoraggio può limitarsi all’aggiornamento delle ultime dichiarazioni e del bilancio;
• resta centrale la verifica del rispetto delle soluzioni interpretative rese dall’Agenzia in sede di interpello ex art. 27, comma 12, del D.L. n. 185/2008;
• l’adesione al regime degli oneri documentali sui prezzi di trasferimento va considerata indice di trasparenza e collaborazione, pur non escludendo la possibilità di controllo.

La selezione deve inoltre tenere conto di schemi di pianificazione fiscale aggressiva, anche su scala internazionale, con priorità ai fenomeni di erosione o spostamento della base imponibile. Le valutazioni maturate nel 2012 devono essere condivise con la Guardia di Finanza, in particolare a livello regionale.

Sul piano accertativo, vengono valorizzati:

• qualità dei rilievi;
• coordinamento tra struttura centrale e strutture regionali;
• dialogo con i contribuenti;
• interazione con giurisdizioni fiscali estere;
• collaborazione con la Guardia di Finanza.

Particolare attenzione va riservata alle posizioni non più qualificabili come grandi contribuenti in tutti i periodi oggetto di controllo, attraverso il coordinamento tra Direzioni Regionali e Provinciali. Se emergono elementi di esterovestizione o stabili organizzazioni occulte con ricavi potenzialmente superiori a 100 milioni di euro, la trattazione deve essere affidata alle professionalità più adeguate, in stretto raccordo con l’ufficio competenze grandi contribuenti.

È inoltre richiamato il progetto pilota sul regime di adempimento collaborativo, rivolto a un numero limitato di imprese che, su base volontaria e in presenza di specifici requisiti, partecipano a tavoli tecnici per costruire un approccio ex ante al controllo.

Imprese di medie dimensioni

Nel comparto delle imprese di medie dimensioni la circolare conferma il livello di controlli necessario al rispetto dell’art. 24, comma 2, del D.L. n. 78/2010. Per potenziare efficacia e proficuità si richiede:

• coordinamento regionale, anche con nuclei misti tra Direzioni Provinciali e Ufficio Grandi Contribuenti;
• supervisione dell’analisi di rischio, soprattutto per imprese medio-grandi con fatturato superiore a 25 milioni di euro;
• inserimento di personale esperto degli uffici regionali negli uffici provinciali;
• attività istruttorie esterne da parte degli uffici regionali nei casi di particolare rilevanza;
• trasmissione alle Direzioni Provinciali delle schede di rischio delle imprese che hanno perso la qualifica di grande contribuente;
• rafforzamento del coordinamento con la Guardia di Finanza.

Le analisi devono utilizzare gli applicativi RADAR – Imprese medie e ASSO. I principali fattori di rischio sono:

• assenza di controlli negli ultimi anni;
• bassa redditività;
• operazioni che incidono rilevantemente su IRES, IRAP o IVA;
• rischio di evasione IVA.

Le attività istruttorie esterne sono, di regola, indirizzate all’anno d’imposta 2010 e, nel secondo semestre, anche al 2011. Gli obiettivi numerici 2013 restano sostanzialmente in linea con il 2012, con attenzione al miglioramento della qualità degli esiti e della maggiore IVA accertata.

Imprese minori e lavoratori autonomi

Per imprese di minori dimensioni e lavoratori autonomi la circolare conferma la continuità degli indirizzi già seguiti negli anni precedenti, valorizzando in modo particolare l’analisi e la selezione preventiva delle posizioni. Il trend del 2012 è considerato positivo sul piano qualitativo, soprattutto per l’incremento dei valori mediani delle maggiori imposte accertate e definite.

Vengono richiamati, tra gli altri, i filoni già segnalati in materia di:

• rimanenze di magazzino anomale;
• pratiche DOCFA;
• compensi non dichiarati da gestori di apparecchi da intrattenimento;
• costi residuali significativi;
• soggetti non congrui o anomali negli studi di settore;
• professionisti con compensi non dichiarati;
• società non operative;
• ricavi o compensi non dichiarati in relazione a ristrutturazioni, consulenza edilizia o riqualificazione energetica.

Sono inoltre messi a disposizione degli uffici strumenti e liste selettive relativi a soggetti che, pur avendo ricevuto comunicazioni di anomalia per gli studi di settore, non hanno modificato il comportamento dichiarativo. Per i lavoratori autonomi l’uso delle indagini finanziarie è raccomandato solo dopo un’analisi del rischio che faccia emergere anomalie significative su un arco pluriennale.

Le verifiche esterne riguardano normalmente il periodo d’imposta 2010, con possibile estensione al 2011. Gli accessi brevi restano destinati al riscontro dei dati per gli studi di settore e, ove possibile, al controllo dell’emissione di scontrini e ricevute e della regolarità del personale impiegato.

Enti non commerciali, ONLUS, cooperative e settore agricolo

Per gli enti non commerciali, la circolare richiede un’analisi del rischio molto accurata per individuare i casi in cui la qualifica di non profit sia solo apparente e sia invece celata un’attività commerciale. Al tempo stesso viene raccomandato di non concentrare i controlli su situazioni di modesta rilevanza economica ma di forte rilievo sociale, come attività formative sportive per giovani o iniziative rivolte ad anziani e soggetti svantaggiati.

Sono richiamate come aree tipicamente a rischio:

• somministrazione di alimenti e bevande mascherata da associazioni culturali o di promozione sociale;
• attività spettacolistica di fatto svolta da discoteche o circoli privati aperti al pubblico;
• organizzazione di viaggi e soggiorni turistici da parte di fittizi circoli culturali.

L’applicativo “Terzo settore” consente la mappatura dei soggetti non profit e l’individuazione di profili di rischio. Le Direzioni Regionali devono inoltre rafforzare i rapporti con il Forum del Terzo Settore e con gli enti territoriali, anche attraverso protocolli d’intesa, specie per verificare il rilascio di autorizzazioni per attività commerciali.

Per le ONLUS l’attenzione è rivolta alla corrispondenza tra qualifica formale e attività effettivamente svolta, con particolare focus sulle ONLUS di diritto, cioè cooperative sociali e organizzazioni di volontariato. Per queste ultime sono fondamentali i dati di iscrizione all’Albo o ai registri regionali e provinciali, anche ai fini del controllo di eventuali attività commerciali non consentite.

Per le società cooperative l’analisi di rischio deve evidenziare la possibile mancanza di finalità mutualistiche e l’uso abusivo della forma cooperativa. Gli indicatori di rischio richiamati comprendono crediti IVA anomali, brevi periodi di attività, incoerenze tra costo del lavoro e ricavi, omessa dichiarazione degli elementi rilevanti per gli studi di settore e assenza di iscrizione nel relativo Albo. Particolare attenzione è rivolta alle cooperative di produzione e lavoro e alle cooperative edilizie di abitazione.

Nel settore agricolo si chiede di esaminare prioritariamente:

• imprese che svolgono attività connesse, come commercializzazione e trasformazione di prodotti prevalentemente acquistati da terzi;
• soggetti che svolgono, di fatto, attività commerciali di ristorazione o alberghiere sotto forma di agriturismo;
• posizioni con volumi d’affari non coerenti con l’estensione dei terreni o con attività di somministrazione e spettacolo;
• società agricole in regime ordinario con crediti IVA anomali, perdite pluriennali, oscillazioni di fatturato o operazioni straordinarie;
• società agricole, incluse cooperative, che applicano il regime speciale IVA dell’art. 34 del d.P.R. n. 633/1972 e intrattengono scambi infragruppo idonei a generare crediti IVA compensabili.

Persone fisiche

Per le persone fisiche si confermano quattro filoni di controllo:

• controlli formali ex art. 36-ter del d.P.R. n. 600/1973;
• accertamenti parziali automatizzati e non;
• accertamenti sintetici del reddito;
• controlli ordinari da liste selettive.

Il controllo formale riguarda il periodo d’imposta 2010 ed è gestito centralmente, con invio delle richieste documentali e, per molti casi, delle comunicazioni automatiche. Dal 2012 è attivo il canale CIVIS per la trasmissione della documentazione da parte degli utenti Entratel e Fisconline.

Per gli accertamenti parziali:

• sono disponibili liste relative al criterio “Lavoro dipendente” per gli uffici territoriali;
• sono disponibili liste relative al criterio “Locazione Fabbricati” per il Centro Operativo di Pescara e per gli uffici territoriali della Direzione Provinciale di Bolzano;
• l’applicativo ICONA consente la gestione integrata di più criteri e tipologie reddituali.

Per gli accertamenti sintetici, la circolare conferma il nuovo regime per i redditi dal 2009 in poi, applicabile in base al D.M. 24 dicembre 2012. Si sottolinea il ruolo del contraddittorio necessario, da attivare prima dell’eventuale accertamento con adesione, e l’esigenza di selezionare solo posizioni basate su spese oggettive non compatibili con il reddito dichiarato.

Per i controlli ordinari da liste selettive sono confermati:

• il criterio Z, relativo alle plusvalenze da vendita infraquinquennale di immobili;
• il criterio V, relativo alle cessioni di terreni edificabili.

Antifrode e frodi IVA

La circolare considera prioritaria la lotta alle frodi fiscali per il loro impatto sui bilanci pubblici e sulla concorrenza. L’Agenzia deve rafforzare i metodi investigativi, coinvolgendo anche le Direzioni Provinciali nella raccolta di spunti investigativi e nella ricezione di verbali e segnalazioni delle strutture antifrode.

Gli indirizzi operativi per il 2013 prevedono il potenziamento di:

• analisi di rischio e individuazione precoce delle condotte fraudolente;
• tempestività dei controlli e richiesta di misure cautelari;
• coordinamento con altri organismi di controllo e autorità giudiziarie;
• cooperazione amministrativa con altri Stati.

In ambito IVA si insiste su:

• settori a maggiore esposizione fraudolenta, specie commercializzazione di beni selezionati dal D.M. 22 dicembre 2005 e servizi ad alto valore aggiunto;
• contrasto alle frodi tramite indebite compensazioni;
• contrasto all’uso di fatture per operazioni inesistenti;
• monitoraggio di pratiche con appalti e subappalti, soprattutto nei servizi alle imprese, nell’edilizia, pulizie, logistica e facchinaggio.

La circolare segnala inoltre l’uso fraudolento di forme giuridiche, in particolare enti cooperativi, costituiti con prestanome e con vita breve, e raccomanda di individuare i reali organizzatori e beneficiari del sistema fraudolento. Va anche monitorata la reiterazione delle condotte da parte dei soggetti già coinvolti in frodi.

Per gli operatori intracomunitari si richiama l’applicazione dell’art. 27 del D.L. n. 78/2010, con possibile esclusione dal VIES e revoca dell’autorizzazione per i soggetti a rischio, nonché la cancellazione d’ufficio della partita IVA quando manchino i presupposti oggettivi o soggettivi dell’attività.

Evasione internazionale e attività a proiezione internazionale

La circolare distingue tra evasione internazionale, in cui rientrano la fittizia residenza fiscale all’estero e l’occultamento o la detenzione all’estero di attività produttive di reddito, e attività a proiezione internazionale, ossia l’uso degli strumenti di cooperazione internazionale nel controllo fiscale.

Nel primo ambito si richiama il rafforzamento del sistema di contrasto derivante dal D.L. n. 167/1990, dal D.L. n. 112/2008 e dal D.L. n. 78/2009, nonché il ruolo dell’UCIFI. Per il 2013 viene introdotto il nuovo applicativo SONORE, utile a selezionare persone fisiche a rischio e anche soggetti stranieri che vivono e lavorano in Italia senza aver formalizzato la residenza né adempiuto agli obblighi fiscali nazionali.

Per il monitoraggio dei redditi esteri e delle strutture estere interposte si richiamano:

• l’applicazione INDEX per l’analisi delle posizioni;
• i flussi di monitoraggio fiscale;
• le informazioni presenti in Anagrafe Tributaria;
• l’attività coordinata da UCIFI con Direzioni Regionali e Provinciali.

Nel secondo ambito la circolare valorizza:

• richieste di informazioni tramite l’Ufficio Scambio informazioni;
• scambio spontaneo di informazioni, soprattutto in materia IVA;
• collaborazione tra funzionari e controlli simultanei;
• programmi multilaterali Fiscalis;
• gestione delle procedure di ruling internazionale e prevenzione di sovrapposizioni tra controllo e ruling.

È richiamata anche la direttiva 2011/16/UE, con particolare attenzione al termine di sei mesi per la risposta alle richieste di informazioni. Ulteriori profili riguardano la composizione delle controversie fiscali internazionali, l’IVA intracomunitaria, l’uso di Arca VIES e InDEx Controlli IVA, il recupero crediti all’estero e la partecipazione a procedure concorsuali estere per crediti dell’Erario.

Altri tributi indiretti e riscossione

Per imposta di registro, ipotecaria, catastale e imposta sulle successioni e donazioni, la circolare individua due linee di controllo:

• verifica della corretta applicazione dei regimi agevolativi;
• controllo della corretta dichiarazione delle basi imponibili.

È richiamata la necessità di usare le liste selettive e le analisi di rischio locali, nonché le indagini finanziarie. Particolare rilievo è attribuito agli atti di compravendita di fabbricati, per i quali l’applicativo ST.A.R. consente di selezionare gli atti con scostamenti significativi tra valore dichiarato e valore normale OMI.

In materia di riscossione, le Direzioni Regionali e Provinciali devono:

• contrastare la sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte;
• esaminare tempestivamente istanze di sospensione e documenti relativi alla sospensione legale della riscossione;
• gestire proposte di transazione fiscale e procedure concorsuali;
• curare iscrizioni a ruolo, formazione delle partite di carico e affidamenti;
• verificare il pagamento delle somme rateizzate.

Entro il 31 gennaio 2014 devono essere comunicati i dati su misure cautelari, indagini finanziarie e denunce penali. Resta strategico il contrasto all’evasione da riscossione mediante indebite compensazioni, per la quale prosegue l’invio di segnalazioni sulle compensazioni “a rischio”.

Pianificazione, consuntivazione e obiettivo monetario

I piani di attività 2013 sono stati definiti nel processo di budget e comprendono:

• attività istruttorie esterne e verifiche sui diversi comparti;
• accessi brevi per studi di settore e adempimenti strumentali;
• controlli formali ex art. 36-ter;
• accertamenti sui vari comparti e sugli atti soggetti a registrazione;
• accertamenti parziali automatizzati ex art. 41-bis.

La circolare conferma anche specifici sub-obiettivi, tra cui il numero degli accertamenti d’iniziativa e quelli effettuati con l’ausilio di indagini finanziarie.

L’obiettivo monetario 2013, oltre al recupero da accertamenti e controlli formali, valorizza i versamenti diretti collegati a:

• definizioni in adesione o acquiescenza;
• definizione agevolata delle sanzioni;
• recupero di crediti d’imposta indebitamente compensati;
• controlli formali e atti relativi ai tributi indiretti;
• conciliazione giudiziale e mediazione.

Il conseguimento dell’obiettivo dipende anche dalle riscossioni coattive e dal corretto monitoraggio dei dati nei sistemi informativi e negli strumenti di Business Intelligence. Le Direzioni Regionali sono chiamate a garantire applicazione uniforme degli indirizzi, coordinamento con le strutture provinciali e superamento tempestivo delle criticità.