Sentenza n. 5913/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante ha censurato la sentenza del TAR deducendo error in iudicando, violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21-octies della l. n. 241/1990, degli artt. 7, comma 4, e 8 della l.r. Lombardia n. 14/1998 e dei principi sulla motivazione degli atti di pianificazione. Secondo l’appellante, il TAR avrebbe erroneamente ritenuto insufficiente la motivazione dell’emendamento consiliare regionale n. 7, con cui erano state reinserite nell’ATE g05 le aree del Comune di Palazzolo sull’Oglio, subordinando tale reinserimento alla realizzazione di una nuova viabilità prevista da un accordo tra un operatore e il Comune di Adro. L’appellante ha sostenuto che la scelta fosse l’esito di un procedimento pianificatorio complesso, già supportato da istruttoria provinciale, VAS e valutazione d’incidenza, e che la nuova viabilità costituisse una misura funzionale alla sostenibilità dell’attività estrattiva e alla mitigazione del traffico pesante. Il Comune appellato ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, allegando la previsione di una viabilità alternativa e il rinvenimento di resti archeologici, e ha riproposto i motivi non esaminati in primo grado: violazione della disciplina sulla VAS e insufficiente motivazione; violazione dell’art. 6, comma 2, della l.r. Lombardia n. 14/1998 e degli indirizzi provinciali, con riguardo alle attività preesistenti, alle riserve estrattive e al contenimento del consumo di suolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità: la nuova viabilità risultava una mera ipotesi programmatica, subordinata alla redazione di un documento di fattibilità, e non era provato che il rinvenimento archeologico ricadesse nell’ATE g05 né che fossero stati adottati provvedimenti di tutela. Nel merito, ha confermato l’annullamento parziale disposto dal TAR. Pur riconoscendo l’ampia discrezionalità tecnico-amministrativa propria della pianificazione dei bacini estrattivi, il Collegio ha ritenuto insufficiente la motivazione dell’emendamento n. 7. Il Comune di Palazzolo, che aveva espresso parere contrario, non era stato coinvolto nell’accordo richiamato nell’emendamento; tale parere, pur non vincolante, avrebbe dovuto essere considerato e, se del caso, confutato. Inoltre, il reinserimento delle aree costituiva uno scostamento dalla proposta regionale della Giunta e richiedeva una motivazione più approfondita. Non era decisivo che la scelta ripristinasse la configurazione originaria della proposta provinciale, poiché l’emendamento non dava conto del percorso istruttorio e delle ragioni del mutamento. Sono stati esaminati e respinti anche i motivi riproposti dal Comune: non sussisteva contrasto con la VAS, poiché le aree erano state considerate nella VAS provinciale; inoltre, la rinaturalizzazione finale dell’area estrattiva non concorreva al calcolo del bilancio ecologico del suolo secondo il Piano Territoriale Regionale adeguato alla l.r. n. 31/2014. È stata confermata la sentenza del TAR limitatamente all’annullamento della deliberazione del Consiglio regionale n. XII/253 del 23 gennaio 2024 nella parte relativa all’estensione dell’ATE g05 al territorio di Palazzolo sull’Oglio, con salvezza degli atti anteriori all’approvazione regionale del Piano. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell’atto pianificatorio deve rendere comprensibili le ragioni della scelta, soprattutto quando l’amministrazione si discosta da una precedente proposta e da un parere contrario dell’ente territoriale interessato.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato quale parametro dell’impugnazione, senza che la decisione svolga una specifica applicazione autonoma della disposizione.

• art. 7, comma 4, l.r. Lombardia n. 14/1998

  Il parere comunale nell’iter di formazione del Piano cave non è vincolante, ma deve essere preso in considerazione e, ove disatteso, adeguatamente confutato nella motivazione.

• art. 8 l.r. Lombardia n. 14/1998

  Richiamato dall’appellante tra le norme sul procedimento di formazione del Piano cave, senza una distinta applicazione nella motivazione finale.

• artt. 6 e seguenti d.lgs. 152/2006

  La censura relativa alla VAS è stata respinta poiché le aree erano già state considerate nella valutazione ambientale svolta sulla proposta provinciale.

• art. 4 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato dal Comune nell’ambito delle censure sulla VAS e sulla motivazione, senza una distinta interpretazione nella decisione.

• l.r. Lombardia n. 31/2014

  Il consumo di suolo non è stato ritenuto ostativo, poiché il recupero o la rinaturalizzazione delle aree di escavazione non concorre al calcolo del bilancio ecologico del suolo secondo il criterio recepito dal Piano Territoriale Regionale.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dal Comune in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità, senza autonoma disamina nella decisione.

Massime di principio

• Anche nell’esercizio di un’ampia discrezionalità pianificatoria, l’amministrazione deve motivare in modo adeguato le scelte che modificano una precedente proposta e incidono sul territorio di un ente locale, dando conto del percorso istruttorio e delle ragioni della decisione.
• Il parere non vincolante dell’ente territoriale interessato non deve necessariamente essere seguito, ma deve essere concretamente esaminato e, ove disatteso, confutato nella motivazione dell’atto pianificatorio.
• Quando una decisione pianificatoria viene giustificata mediante il richiamo a un accordo tra soggetti pubblici e privati estranei all’ente territoriale inciso, l’amministrazione deve rendere comprensibile il nesso tra quell’accordo e la scelta di pianificazione, nonché indicare gli elementi essenziali del percorso istruttorio.
• Il fatto che una scelta finale ripristini una configurazione contenuta in una proposta pianificatoria precedente non esonera l’amministrazione dall’obbligo di motivazione, se l’atto finale si discosta dalla proposta immediatamente precedente e non dà conto delle ragioni del mutamento.
• L’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse richiede la prova di una sopravvenienza concreta e attuale idonea a incidere sulla rilevanza della disciplina impugnata; una mera ipotesi programmatica di intervento infrastrutturale non è sufficiente.
• Ai fini della verifica del consumo di suolo, secondo il criterio recepito dal Piano Territoriale Regionale, la rinaturalizzazione o il recupero a fini ricreativi delle aree di escavazione non concorre al calcolo del bilancio ecologico del suolo.

Come è indicizzato