Sentenza n. 1827/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la revoca della concessione di occupazione di suolo pubblico, disposta dal Comune per esigenze di prolungamento dell’area di fermata, transito e fermata del trasporto pubblico locale, carico e scarico di minibus e NCC e installazione di una pensilina. Ha dedotto: violazione degli artt. 2 e 10 l. 241/1990 e difetto di motivazione per omessa adeguata valutazione delle memorie partecipative; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e del regolamento comunale, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e violazione dei principi di buona fede, lealtà, buon andamento, imparzialità e proporzionalità, sostenendo che fermate, stalli e pensilina fossero già presenti al momento del rilascio della concessione e che il chiosco non avesse mai ostacolato la viabilità; mancata valutazione di soluzioni alternative, quali lo spostamento o la delocalizzazione del chiosco; violazione della disciplina regolamentare, che avrebbe consentito la revoca solo in presenza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse tali da rendere impossibile o diversamente realizzabile l’occupazione; in via subordinata, diritto all’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, quantificato in euro 500.000,00. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione del regolamento comunale e dell’ordinanza dirigenziale sulla viabilità, ritenuti atti presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità. Il regolamento comunale, quale atto generale di programmazione, non aveva portata immediatamente lesiva e poteva essere impugnato unitamente all’atto applicativo. Anche l’ordinanza sulla viabilità non era un atto presupposto in senso tecnico, poiché non determinava direttamente e vincolativamente il contenuto della revoca, ma costituiva un antecedente fattuale o elemento istruttorio nell’esercizio di un autonomo potere discrezionale. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittima la revoca: la riorganizzazione complessiva della viabilità e del trasporto pubblico nell’area, formalizzata dall’ordinanza del 2024 e finalizzata alla sicurezza e funzionalità del servizio, integrava un mutamento della situazione di fatto o, quantomeno, una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990. La presenza pregressa di alcuni elementi della viabilità non escludeva la sopravvenienza della nuova organizzazione complessiva dell’area. La distinzione tra via e piazzetta non era decisiva, poiché l’area costituiva un unicum funzionale per la mobilità. La censura sulle memorie partecipative è stata respinta perché il provvedimento ne dava atto e indicava, seppure sinteticamente, le ragioni di prevalenza dell’interesse pubblico alla sicurezza ed efficienza del TPL. Non sussisteva inoltre un obbligo assoluto di ricollocare il chiosco, soprattutto in presenza dell’esigenza di liberare integralmente l’area; l’eventuale mancata ricerca di alternative avrebbe potuto rilevare, se del caso, sul piano della responsabilità, ma non determinava l’illegittimità della revoca. È stata respinta anche la domanda di indennizzo: l’indennizzo da revoca copre il solo danno emergente e non il lucro cessante, e la società non aveva provato le spese di rimozione o altri esborsi patrimoniali effettivamente sostenuti. Gli estratti IVA dimostravano eventualmente i ricavi o il mancato guadagno, ma non il danno emergente indennizzabile. Il metodo acquisitivo e la liquidazione equitativa non potevano supplire alla carenza di prova sull’an e sul quantum. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese di lite per euro 2.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  per “sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato”

  La revoca di una concessione di suolo pubblico è legittima quando sia motivata da un mutamento della situazione di fatto o da una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; la motivazione deve consentire di verificare la congruenza del nuovo apprezzamento e la comparazione con l’interesse privato.

• art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990

  “Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente”

  L’indennizzo conseguente alla revoca copre il solo danno emergente effettivamente provato, con esclusione del lucro cessante; la domanda è soggetta all’onere della prova sia sull’an sia sul quantum.

• artt. 2 e 10 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è rispettata quando il provvedimento dà conto delle memorie presentate e le disattende, anche sinteticamente, indicando l’interesse pubblico prevalente e le ragioni della decisione.

• art. 39 del regolamento comunale

  La disciplina regolamentare è stata interpretata nel senso che la revoca della concessione richiede motivi di pubblico interesse sopravvenuti tali da rendere impossibile o diversamente realizzabile l’occupazione; il TAR ha ritenuto tale presupposto integrato dalla riorganizzazione della viabilità e del trasporto pubblico.

Massime di principio

• La revoca di una concessione di occupazione di suolo pubblico è legittima quando l’amministrazione dimostri, con una motivazione almeno minima ma congrua, un mutamento della situazione di fatto o una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, anche se alcuni elementi materiali della situazione preesistevano al rilascio del titolo, purché sia intervenuta una nuova riorganizzazione complessiva dell’assetto pubblico rilevante.
• La discrezionalità amministrativa non si esaurisce con il rilascio di una concessione di durata; l’amministrazione può riesaminare la compatibilità dell’occupazione privata con le esigenze di sicurezza, funzionalità e organizzazione dei servizi pubblici, assicurando però una motivazione idonea a rendere verificabile la nuova ponderazione degli interessi.
• In presenza di un interesse pubblico prevalente alla sicurezza e alla funzionalità della viabilità o del trasporto pubblico, la motivazione sul rigetto delle osservazioni del privato può essere sintetica, purché il provvedimento dia conto delle memorie e renda riconoscibili le ragioni per cui l’interesse pubblico prevale sul mantenimento della concessione.
• Il principio di proporzionalità impone, ove concretamente possibile, di considerare soluzioni meno gravose, ma non comporta un obbligo assoluto di ricollocare il concessionario quando l’esigenza pubblica richieda di liberare integralmente una determinata area; l’eventuale mancata ricerca di alternative può assumere rilievo sul piano risarcitorio o della responsabilità, senza necessariamente invalidare la revoca.
• L’indennizzo previsto per la revoca di un atto amministrativo è limitato al danno emergente e non comprende il lucro cessante. Il concessionario deve provare specificamente sia l’esistenza sia l’ammontare delle spese o perdite patrimoniali effettivamente sostenute; gli estratti dei ricavi dell’attività non dimostrano, da soli, il danno emergente.
• Un atto generale o un atto relativo all’organizzazione della viabilità non deve essere impugnato autonomamente quando non produca una lesione immediata e diretta della posizione del privato e non determini in modo necessario e vincolante il contenuto dell’atto successivo; la lesione può concretizzarsi soltanto con il provvedimento applicativo, impugnabile unitamente agli atti presupposti non immediatamente lesivi.

Come è indicizzato