Sentenza n. 8570/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un immobile sito nel Comune di Morlupo, ha impugnato la determinazione di ASTRAL di approvazione del progetto dell'opera ferroviaria, il verbale conclusivo della conferenza di servizi, il provvedimento relativo all'efficacia del vincolo preordinato all'esproprio, il decreto di occupazione d'urgenza e, con motivi aggiunti, il verbale del RUP di validazione del progetto esecutivo. Ha dedotto la mancata comunicazione personale dell'avvio e dello svolgimento della conferenza di servizi, in violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, dell'art. 14 l. 241/1990 e dell'art. 38 d.lgs. 36/2023; l'illegittimità del progetto per difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà ed errata valutazione dei rischi per la proprietà, con particolare riferimento alla galleria, al costone tufaceo, alle vibrazioni, alle grotte, alla gestione delle acque meteoriche e all'impatto ambientale; l'omessa comunicazione prevista dall'art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001; l'inefficacia del vincolo espropriativo per mancata approvazione espressa regionale della variante urbanistica adottata dal Comune; la violazione delle prescrizioni formulate dalle amministrazioni nella conferenza di servizi; l'insussistenza dei presupposti di urgenza per il decreto di occupazione; infine, con motivi aggiunti, l'illegittimità derivata e autonoma del verbale di validazione del progetto esecutivo per violazione dell'art. 42 d.lgs. 36/2023 e dell'Allegato I.7 al medesimo decreto, in ragione dell'asserita incompletezza o negatività della verifica progettuale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando integralmente le spese. Ha ritenuto infondata la censura sulla mancata partecipazione alla conferenza di servizi: il procedimento espropriativo costituisce la sede propria per il contraddittorio con i proprietari, mentre la successiva conferenza di servizi finalizzata alla definizione del progetto esecutivo coinvolge le amministrazioni competenti e, eventualmente, il privato proponente, non tutti gli espropriandi. Il ricorrente, inoltre, aveva avuto la possibilità di formulare osservazioni nella fase espropriativa, mediante gli avvisi pubblicati, ma non l'aveva esercitata. Le contestazioni tecniche sul progetto sono state giudicate generiche e opinabili e comunque non idonee a superare la discrezionalità tecnica esercitata dalla stazione appaltante sulla base di una procedura articolata e di adeguate verifiche. L'omessa o incerta comunicazione ex art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001 non incide sulla legittimità dell'approvazione del progetto né sugli atti successivi: essa impedisce soltanto la decorrenza del termine per impugnare, senza subordinare l'efficacia dell'approvazione alla comunicazione. La censura sul vincolo espropriativo è stata respinta perché l'art. 19, comma 4, d.P.R. 327/2001 non richiede un'approvazione regionale espressa, essendo sufficiente il mancato dissenso dell'autorità tutoria entro novanta giorni; inoltre, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi ha efficacia unitaria e può approvare il progetto, autorizzare la variante urbanistica, sostituire i titoli edilizi e paesaggistici e comportare la dichiarazione di pubblica utilità e l'espropriabilità. Il TAR ha ritenuto legittima l'attuazione in fase esecutiva delle prescrizioni non essenziali contenute nei pareri favorevoli, poiché il progetto esecutivo può apportare specificazioni operative e ottimizzazioni, ma non modificare sostanzialmente il tipo di opera, l'assetto territoriale o aggravare il pregiudizio per soggetti diversi da quelli già considerati. È stato ritenuto legittimo anche il decreto di occupazione d'urgenza, poiché il numero delle ditte interessate era superiore a cinquanta e tale circostanza integra il presupposto legislativo dell'urgenza ai sensi dell'art. 22-bis, comma 2, lett. b), d.P.R. 327/2001, senza necessità di una specifica motivazione ulteriore. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per carenza di legittimazione e interesse personale, diretto e attuale rispetto al verbale di validazione del RUP, atto interno alla fase esecutiva del rapporto tra stazione appaltante e aggiudicatario, estraneo al procedimento espropriativo e inidoneo a incidere sulla dichiarazione di pubblica utilità o sul vincolo espropriativo. In ogni caso, il TAR ha ritenuto infondate anche le censure di merito: il progetto era stato verificato e validato prima dell'aggiudicazione e nuovamente validato nella fase esecutiva; i rilievi negativi riguardavano profili marginali, decorativi, ambientali o paesaggistici, mentre la conformità alle norme tecniche e gli aspetti strutturali e di sicurezza risultavano verificati positivamente.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La mancata comunicazione personale non determina l'illegittimità degli atti quando il privato disponeva di una specifica sede partecipativa nel procedimento espropriativo e non vi ha esercitato le proprie facoltà.

• artt. 14, comma 5, e 14-ter, comma 6, l. 241/1990

  La partecipazione del privato alla conferenza di servizi non riguarda indistintamente tutti i soggetti interessati, ma può riferirsi ai procedimenti a istanza di parte o al soggetto privato proponente; gli espropriandi non hanno, per ciò solo, diritto a essere convocati.

• art. 10, lett. b), l. 241/1990

  Le osservazioni del privato devono essere formulate nella fase endoprocedimentale pertinente e nei limiti dell'oggetto del procedimento.

• art. 38 d.lgs. 36/2023

  La conferenza di servizi per la localizzazione e approvazione del progetto di un'opera pubblica può produrre un effetto unitario, comprendente approvazione progettuale, variante urbanistica, sostituzione dei titoli e dichiarazione di pubblica utilità, nei limiti previsti dalla disciplina vigente.

• art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001

  La comunicazione dell'avvenuta approvazione del progetto definitivo non costituisce requisito di legittimità o efficacia dell'approvazione; la sua omissione impedisce soltanto il decorso del termine per l'impugnazione.

• art. 19, comma 4, d.P.R. 327/2001

  Per l'efficacia della variante urbanistica collegata all'approvazione del progetto espropriativo è sufficiente il mancato dissenso dell'autorità tutoria entro novanta giorni dalla ricezione della delibera comunale corredata dalla documentazione necessaria.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  L'approvazione del progetto definitivo comporta implicitamente la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.

• art. 22-bis, comma 2, lett. b), d.P.R. 327/2001

  Quando il numero delle ditte interessate dall'espropriazione è superiore a cinquanta, l'urgenza dell'occupazione anticipata è prevista direttamente dalla legge e non richiede una specifica motivazione ulteriore nel decreto.

• art. 42 d.lgs. 36/2023

  La validazione del progetto esecutivo da parte del RUP è l'atto conclusivo che recepisce l'esito della verifica e attesta l'idoneità del progetto alla fase di esecuzione; rilievi marginali e non incidenti sulla sicurezza o sulla struttura non impediscono la validazione.

• art. 34, comma 5, Allegato I.7 d.lgs. 36/2023

  Negli appalti integrati il progetto esecutivo dell'affidatario deve essere sottoposto a verifica prima dell'approvazione; nel caso esaminato tale verifica e la conseguente validazione risultavano effettuate prima dell'avvio dei lavori.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché quelli di cui all'articolo 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nel presente articolo.

  Il TAR ha escluso l'irricevibilità dei motivi aggiunti, ritenendo applicabile la disciplina speciale del rito e non il dimezzamento del termine di notificazione dei motivi aggiunti in primo grado.

Massime di principio

• Nel procedimento di realizzazione di un'opera pubblica, il proprietario espropriando deve far valere i propri interessi nella fase partecipativa del procedimento espropriativo; la successiva conferenza di servizi destinata alla definizione del progetto esecutivo non comporta, in assenza di una specifica previsione, l'obbligo di convocare individualmente tutti gli espropriandi.
• La comunicazione prevista dall'art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001 ha funzione di conoscibilità e di decorrenza del termine d'impugnazione, ma non costituisce condizione di legittimità o di efficacia dell'approvazione del progetto definitivo né degli atti espropriativi successivi.
• L'approvazione del progetto definitivo è l'atto che, di regola, conforma in modo lesivo l'assetto territoriale e consente la dichiarazione di pubblica utilità; il progetto esecutivo è normalmente privo di autonoma lesività e può introdurre soltanto specificazioni operative, ottimizzazioni o modifiche non sostanziali, senza mutare il tipo di opera, incidere su soggetti ulteriori o aggravare il pregiudizio imposto ai privati.
• Quando il numero delle ditte interessate dall'espropriazione supera cinquanta, l'art. 22-bis, comma 2, lett. b), d.P.R. 327/2001 consente l'occupazione anticipata d'urgenza sulla base del presupposto legale dell'urgenza, senza necessità di una motivazione specifica ulteriore sulle ragioni dell'indifferibilità.
• Il proprietario espropriando è privo di legittimazione e interesse attuale a impugnare il verbale di validazione del progetto esecutivo quando tale atto appartiene alla fase esecutiva del rapporto contrattuale tra stazione appaltante e aggiudicatario e non incide direttamente sulla dichiarazione di pubblica utilità, sul vincolo espropriativo o sul diritto reale del privato.
• La validazione del progetto esecutivo può essere legittimamente adottata quando la verifica tecnica abbia avuto esito sostanzialmente positivo e gli eventuali rilievi residui riguardino profili marginali, decorativi, ambientali o paesaggistici, non incidenti sulla statica, sulla sicurezza o sull'idoneità complessiva dell'opera.

Come è indicizzato