Tribunale, Ordinanza T-39/23

Ricorso di annullamento contro l’approvazione del piano strategico PAC italiano: irricevibilità per difetto di legittimazione della società ricorrente

L’ordinanza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE contro la decisione di esecuzione della Commissione che approva il piano strategico della PAC 2023-2027 dell’Italia. La controversia verte sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una condizione inserita nel piano, relativa al divieto di utilizzare fanghi biologici e altri rifiuti recuperati per beneficiare di taluni interventi a favore dell’ambiente e del clima.

Fatti e procedimento principale

La ricorrente, Acqua & Sole Srl, opera nel settore del recupero di fanghi biologici e agroindustriali e nella produzione di fertilizzanti destinati all’agricoltura. Essa impugna la decisione di esecuzione C(2022) 8645 final, del 2 dicembre 2022, con cui la Commissione ha approvato il piano strategico della PAC dell’Italia per il periodo 2023-2027 ai fini del sostegno finanziato dal FEAGA e dal FEASR.

La censura della ricorrente riguarda, in particolare, una disposizione del piano approvato secondo la quale, per 20 interventi in materia di ambiente e clima, la concessione di determinati aiuti è subordinata:

• al divieto di utilizzazione agronomica dei fanghi biologici;
• al divieto di utilizzazione di ogni altro rifiuto recuperato in operazioni R10;
• all’uso esclusivo di fertilizzanti riconosciuti ai sensi del regolamento (UE) 2019/1009.

La Commissione ha sollevato eccezione di irricevibilità, sostenendo sia il difetto di competenza del Tribunale rispetto alla misura contestata, sia l’assenza di legittimazione ad agire della ricorrente.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama innanzitutto il nuovo assetto della PAC introdotto dal regolamento (UE) 2021/2115, che prevede piani strategici nazionali elaborati dagli Stati membri e approvati dalla Commissione. In particolare, vengono in rilievo:

• l’articolo 118 del regolamento 2021/2115, che disciplina presentazione, valutazione e approvazione dei piani strategici;
• gli articoli 104, 106, 107-115 e 118 del medesimo regolamento;
• l’articolo 9 del regolamento 2021/2115, sul rispetto della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione;
• gli articoli 5 e 6 del regolamento (UE) 2021/2116 sul finanziamento e la gestione della PAC;
• l’articolo 110 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, richiamato dalla Commissione per qualificare la decisione come decisione di finanziamento.

Sono inoltre menzionate, tra le fonti invocate dalla ricorrente o nel contesto del ricorso:

• la direttiva 86/278/CEE;
• la direttiva 2008/98/CE e la direttiva (UE) 2018/851;
• il regolamento (UE) 2019/1009;
• l’articolo 47 della Carta;
• l’articolo 267 TFUE, per il richiamo alla tutela giurisdizionale nazionale e al rinvio pregiudiziale.

Competenza del Tribunale e natura del procedimento

Il Tribunale distingue tra la proposta di piano strategico, che resta un atto nazionale, e la decisione di esecuzione della Commissione che approva tale piano, la quale è invece un atto dell’Unione impugnabile dinanzi al giudice UE.

Richiamando la giurisprudenza su procedimenti complessi o composti, il Tribunale osserva che il regolamento 2021/2115 non configura un sistema in cui la decisione finale sia meramente vincolata dall’atto nazionale. Al contrario:

• lo Stato membro elabora il piano strategico conformemente al proprio quadro istituzionale e giuridico;
• la Commissione effettua una valutazione di conformità rispetto ai requisiti del regolamento, del regolamento 2021/2116 e dei principi generali;
• la Commissione può formulare osservazioni e chiedere modifiche;
• l’approvazione avviene con decisione di esecuzione;
• il piano produce effetti giuridici solo dopo l’approvazione della Commissione.

Ne deriva che il Tribunale è competente a sindacare la legittimità della decisione della Commissione, anche se tale controllo implica l’esame della compatibilità del contenuto del piano nazionale con il diritto dell’Unione.

Motivi di ricorso esaminati dal Tribunale in via preliminare

La ricorrente aveva dedotto sette motivi, tra cui la violazione di varie disposizioni del regolamento 2021/2115, di direttive in materia di rifiuti e fanghi di depurazione, dei principi di concorrenza, di certezza del diritto, di parità di trattamento, di proporzionalità e di non meglio specificato sviamento di potere.

Il Tribunale rileva che le disposizioni del regolamento 2021/2115 e i principi generali del diritto dell’Unione rientrano tra le norme il cui rispetto è verificato dalla Commissione nella fase di approvazione del piano. In linea di principio, quindi, tali censure possono essere esaminate nel quadro del controllo di legittimità della decisione impugnata.

Legittimazione ad agire e incidenza diretta

La parte decisiva dell’ordinanza riguarda però la legittimazione ad agire. Poiché la decisione impugnata è rivolta all’Italia, la ricorrente può impugnarla solo se dimostra che essa la riguarda direttamente e individualmente, oppure se si tratta di un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione.

Il Tribunale si concentra sull’incidenza diretta e applica il criterio consolidato secondo cui un atto riguarda direttamente un soggetto solo se:

• produce direttamente effetti sulla sua situazione giuridica; e
• non lascia alcun margine discrezionale ai destinatari incaricati dell’attuazione.

Nel caso concreto, il Tribunale osserva che la condizione contestata incide sugli agricoltori che richiedono aiuti nell’ambito degli interventi ambientali e climatici. La ricorrente, invece, è un operatore del recupero dei fanghi e un fornitore di prodotti fertilizzanti, quindi subisce soltanto un effetto economico indiretto derivante dal possibile minor interesse dei clienti agricoli.

Secondo il Tribunale:

• la condizione non vieta alla ricorrente di commercializzare i propri prodotti;
• non le impone obblighi né le restringe diritti giuridici;
• le eventuali conseguenze sulla sua redditività sono solo conseguenze di fatto, non giuridiche;
• il pregiudizio commerciale non basta a configurare un’incidenza diretta.

Di conseguenza, la ricorrente non è direttamente interessata dalla decisione impugnata. Il Tribunale non esamina quindi la sussistenza dell’interesse individuale né la qualificazione dell’atto come atto regolamentare privo di misure di esecuzione.

Tutela giurisdizionale effettiva

La ricorrente invocava anche l’articolo 47 della Carta, sostenendo che l’assenza di un ricorso diretto dinanzi al Tribunale la costringerebbe a rivolgersi a numerosi giudici nazionali regionali, con onere sproporzionato e rischio di decisioni contraddittorie.

Il Tribunale respinge tale argomento ricordando che:

• l’articolo 47 della Carta non consente di disapplicare i requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263 TFUE;
• la tutela giurisdizionale effettiva deve essere valutata anche alla luce dei rimedi disponibili dinanzi ai giudici nazionali;
• la ricorrente afferma essa stessa di poter contestare la misura nazionale di attuazione davanti ai giudici interni.

La possibilità di un controllo nazionale, anche incidentale, è quindi ritenuta sufficiente a escludere che la tutela giurisdizionale effettiva imponga l’ammissibilità del ricorso diretto.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e dichiara il ricorso irricevibile. La ricorrente, risultata soccombente, è condannata alle spese.

Principio affermato

L’ordinanza conferma che, nel sistema del regolamento (UE) 2021/2115, la decisione della Commissione che approva un piano strategico PAC è un atto dell’Unione sindacabile dal giudice UE; tuttavia, un operatore economico che subisca solo ripercussioni economiche indirette da una condizione inserita nel piano non è direttamente interessato ai fini dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Il controllo di legittimità dell’atto dell’Unione non può essere trasformato in una via indiretta per contestare effetti di fatto derivanti da misure rivolte ad altri soggetti, come gli agricoltori beneficiari degli aiuti.