Sentenza n. 6246/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento del danno asseritamente derivato dall’impossibilità di edificare e di locare un capannone industriale. Aveva ottenuto un permesso di costruire nel 2005, seguito da variante nel novembre 2007. Nel dicembre 2007 il Comune aveva adottato un PUG che qualificava l’area come contesto rurale, anziché come contesto consolidato per attività; tale qualificazione era stata ritenuta legittima dal decreto decisorio del Presidente della Repubblica del 2016. Successivamente, una variante al PUG adottata nel 2013 e approvata nel 2014 aveva subordinato la salvezza dei titoli edilizi già rilasciati alla previa stipula di una convenzione. Questa previsione era stata annullata con decreto presidenziale del 14 marzo 2018, che aveva riconosciuto l’illegittimità dell’imposizione di un adempimento non previsto al momento del rilascio del permesso di costruire e la lesione dell’affidamento sulla perdurante efficacia del titolo edilizio. La società ha dedotto che il Comune avrebbe ritardato illegittimamente per circa undici anni la possibilità di edificare e ha parametrato il danno al mancato ricavo locativo del capannone nel periodo 2007-2018. Il TAR aveva escluso la prova del danno, del nesso causale e della colpa dell’amministrazione. In appello la società ha contestato tale ricostruzione, sostenendo inoltre che il primo decreto presidenziale si fondasse su un presupposto errato circa la scadenza del permesso di costruire e fosse stato superato dal successivo decreto del 2018. Il Comune ha resistito contestando, tra l’altro, l’effettiva edificazione del capannone e la sussistenza della propria colpa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati in motivazione. Ha ritenuto decisivi e vincolanti i due precedenti decreti presidenziali. La legittimità della nuova destinazione urbanistica impressa nel 2007 è coperta da giudicato e, pertanto, non può fondare una responsabilità risarcitoria del Comune per il periodo anteriore al 2013. Il primo decreto aveva escluso un legittimo affidamento della società al mantenimento della precedente destinazione industriale e, anche alla luce dell’esito reiettivo, escludeva la colpa dell’amministrazione per tale periodo. Diversamente, il decreto del 2018 aveva annullato la previsione della variante 2013-2014 che subordinava la salvaguardia dei titoli edilizi alla stipula di una convenzione, riconoscendo l’affidamento sulla perdurante efficacia del permesso di costruire rilasciato nel novembre 2007. Ne consegue che, per il solo periodo 2013-2018, la frustrazione delle facoltà edificatorie è stata ritenuta oggettivamente illegittima, soggettivamente inescusabile e fonte di danno. Il Collegio ha ritenuto irrilevante stabilire se il capannone sia stato effettivamente edificato dopo il 2018, poiché la domanda riguardava un danno riferito a una facoltà edificatoria frustrata nel passato. Quanto al quantum, ha rilevato l’elevata componente ipotetica del mancato reddito locativo, dovuta all’incertezza sulla tempestiva realizzazione dell’opera, sulle sue caratteristiche, sulla conclusione e continuità della locazione, sul pagamento dei canoni e sugli eventi imprevedibili; ha inoltre considerato la natura lorda dei canoni e il risparmio dei costi finanziari derivante dalla mancata edificazione. Ha quindi applicato l’art. 34, comma 4, c.p.a., onerando il Comune di formulare entro centoventi giorni una proposta risarcitoria. La proposta deve partire dalla media del valore locativo al metro quadrato dei capannoni industriali nel territorio comunale durante il periodo rilevante, risultante da fonti istituzionali; applicare una riduzione del 75%; moltiplicare il valore così ottenuto per la superficie consentita dal permesso di costruire del novembre 2007; e attualizzare la somma mediante rivalutazione e interessi dal 2018. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo, quando deve determinare il risarcimento e non è possibile procedere direttamente alla liquidazione, di stabilire i criteri e il termine entro cui l’amministrazione deve formulare una proposta risarcitoria. La norma è stata applicata imponendo al Comune specifici criteri di calcolo del danno per il periodo 2013-2018.

Massime di principio

• Quando precedenti pronunce definitive hanno dichiarato legittima una determinata scelta urbanistica, tale statuizione delimita il successivo giudizio risarcitorio e impedisce di riconoscere danni fondati sull’illegittimità di quella scelta per il periodo coperto dal giudicato.
• La legittimità della destinazione urbanistica di un’area e l’affidamento sulla perdurante efficacia di un titolo edilizio anteriormente rilasciato sono questioni distinte: l’assenza di affidamento sul mantenimento della precedente destinazione urbanistica non esclude necessariamente l’affidamento sulla possibilità di utilizzare un titolo edilizio ancora efficace.
• È illegittima la disciplina urbanistica sopravvenuta che subordini la salvaguardia di un titolo edilizio già rilasciato alla stipula di una convenzione non prevista dalla disciplina vigente al momento del rilascio del titolo, quando tale previsione contraddice la perdurante efficacia del titolo e incide sull’affidamento del titolare.
• In presenza di una pronuncia demolitoria con efficacia ex tunc, la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione può decorrere dalla data di adozione dell’atto poi annullato, purché siano accertate l’illegittimità oggettiva, l’inescusabilità della condotta, il danno e il nesso causale.
• Quando il danno da mancato sfruttamento edificatorio è caratterizzato da elevata ipoteticità, il giudice può fissare, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., criteri presuntivi e prudenziali di liquidazione, tenendo conto sia dell’incertezza relativa alla realizzazione e locazione dell’immobile sia dei costi risparmiati dal danneggiato.

Come è indicizzato