Sentenza n. 170/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la proroga della concessione demaniale marittima rilasciata all’operatore concorrente, deducendo che il titolo originario fosse scaduto, che l’art. 3 della l. 118/2022 non fosse applicabile a una concessione non più in essere alla data di entrata in vigore della legge e che, comunque, la proroga fosse stata disposta in violazione della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dei principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 17 e 18 del 2021. La ricorrente ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale sulle proroghe automatiche, indire una procedura a evidenza pubblica e considerare l’area occupata sine titulo. Ha inoltre dedotto che l’attività di biglietteria non rientra tra le attività turistico-ricreative cui si riferisce il regime di proroga legale. In via subordinata ha proposto azione avverso il silenzio-inadempimento del Comune sull’istanza con cui aveva chiesto la dichiarazione di scadenza delle concessioni, lo sgombero dei box, l’esercizio dei poteri sanzionatori e l’indizione della gara. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per omessa impugnazione degli atti presupposti, la natura meramente confermativa dell’atto, il difetto di legittimazione e interesse a ricorrere, l’abuso del processo e l’inesistenza di un obbligo di provvedere sull’istanza; nel merito ha sostenuto la legittimità della proroga, anche quale proroga tecnica connessa all’incertezza normativa e alla pianificazione del demanio marittimo.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse a ricorrere della società, poiché essa opera nel porto di Positano, non dispone di un box-biglietteria e, mediante la caducazione delle proroghe, conseguirebbe una concreta chance di partecipare alla procedura competitiva per l’assegnazione dello spazio. L’interesse è stato ritenuto qualificato e differenziato, non coincidente con il mero interesse alla legalità o alla tutela astratta della concorrenza. Le delibere di Giunta sono state qualificate come meri atti di indirizzo non immediatamente lesivi, mentre il successivo atto di proroga è stato ritenuto provvedimentale e autonomamente impugnabile, poiché modifica l’elemento essenziale della durata della concessione. È stata esclusa anche l’improcedibilità per la successiva delibera comunale relativa alla possibile eliminazione e ricollocazione dei box, trattandosi di un atto di indirizzo dalla futura e incerta attuazione. Nel merito, il ricorso è stato accolto quanto all’impugnazione dell’atto di proroga. La concessione per una cabina ad uso biglietteria non rientra nelle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative contemplate dall’art. 3 della l. 118/2022 e dall’art. 01 del d.l. 400/1993, ma appartiene alla diversa categoria delle concessioni per attività portuali e produttive. In ogni caso, anche ove fosse ricondotta all’ambito turistico-ricreativo, la proroga automatica sarebbe incompatibile con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE. Il Comune avrebbe quindi dovuto disapplicare le disposizioni nazionali sulle proroghe automatiche. La proroga non poteva essere qualificata come proroga tecnica, poiché non risultava preceduta dall’indizione della gara o almeno da un atto di indirizzo volto ad avviarla in tempi brevissimi; essa costituiva invece una proroga automatica, adottata in assenza della prescritta procedura competitiva. È stata invece respinta l’azione avverso il silenzio-inadempimento, poiché l’istanza della ricorrente era sostanzialmente diretta a ottenere il riesame degli atti impugnati e non sussisteva, pertanto, un obbligo dell’amministrazione di provvedere. Il ricorso è stato quindi accolto parzialmente, con annullamento del solo provvedimento di proroga n. 28 del 10 giugno 2025. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 118/2022

  Continuano ad avere efficacia ... le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive ...

  La disposizione riguarda le concessioni rientranti nelle categorie turistico-ricreative e sportive e non si applica alla concessione destinata a un servizio di biglietteria. In ogni caso, le proroghe automatiche da essa previste devono essere disapplicate se incompatibili con il diritto dell’Unione.

• art. 01 d.l. 400/1993, convertito in l. 494/1993

  Per attività turistico-ricreative ... devono intendersi le seguenti attività: ...

  L’elenco delle attività turistico-ricreative è tassativo o comunque di stretta interpretazione; il servizio di biglietteria per il trasporto pubblico marittimo non rientra in tale categoria.

• art. 13 l. 172/2003

  Le parole ... si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative ...

  La norma di interpretazione autentica conferma la distinzione tra concessioni turistico-ricreative e concessioni per attività portuali e produttive.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali ... gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali ...

  La disposizione impone una procedura di selezione imparziale e trasparente e vieta il rinnovo automatico delle concessioni; ha effetto diretto e deve essere applicata anche dalle autorità comunali.

• art. 49 TFUE

  La libertà di stabilimento impedisce proroghe automatiche delle concessioni demaniali quando la concessione presenta un interesse transfrontaliero certo.

• art. 56 TFUE

  La libera prestazione dei servizi concorre a impedire meccanismi di proroga automatica incompatibili con la concorrenza nel mercato interno.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio presuppone un obbligo dell’amministrazione di provvedere; tale obbligo non sussiste quando l’istanza mira sostanzialmente al riesame di atti già adottati e impugnati.

• art. 2 l. 241/1990

  L’obbligo generale di conclusione del procedimento non impone all’amministrazione di riesaminare atti già adottati in assenza di uno specifico obbligo di provvedere.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti nella camera di consiglio.

• artt. 36 e 37 Codice della navigazione

  Sono richiamati quale base della necessità di procedere all’assegnazione delle aree demaniali marittime mediante procedura competitiva.

Massime di principio

• Una concessione demaniale marittima destinata a un servizio di biglietteria per il trasporto pubblico marittimo non rientra, in base agli artt. 01 del d.l. 400/1993 e 13 della l. 172/2003, tra le concessioni per finalità turistico-ricreative cui si applica il regime speciale di proroga legale previsto dall’art. 3 della l. 118/2022.
• L’art. 12 della direttiva 2006/123/CE ha effetto diretto e impone alle amministrazioni, comprese quelle comunali, di applicare procedure di selezione imparziali e trasparenti per le concessioni di occupazione del demanio marittimo quando le autorizzazioni disponibili sono limitate dalla scarsità della risorsa naturale; la stessa disposizione vieta i rinnovi automatici.
• Le amministrazioni e i giudici nazionali devono disapplicare le disposizioni interne che prevedono proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e, ove rilevi un interesse transfrontaliero certo, con l’art. 49 TFUE.
• La proroga tecnica è legittima soltanto se è funzionale alla conclusione di una procedura competitiva già indetta o almeno concretamente avviata mediante un atto di indirizzo volto all’indizione della gara; non è qualificabile come proroga tecnica quella disposta in assenza di qualsiasi avvio della procedura selettiva.
• L’atto comunale che modifica la durata di una concessione demaniale marittima ha natura provvedimentale ed è autonomamente impugnabile, anche quando sia denominato attestazione ricognitiva o presa d’atto; i precedenti atti di indirizzo privi di immediata lesività non devono essere necessariamente impugnati.
• Sussiste la legittimazione e l’interesse a ricorrere dell’operatore economico che, pur non vantando un diritto all’assegnazione del bene demaniale, dimostri una posizione qualificata e differenziata e una concreta chance di partecipare alla procedura competitiva conseguente all’annullamento della proroga.

Come è indicizzato