Sentenza n. 5988/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti, proprietari di un immobile ricompreso nel tracciato dell’impianto di risalita Apollonio-Socrepes, hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva riunito e respinto i ricorsi contro la VIA favorevole, l’approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, il decreto di occupazione anticipata e gli atti connessi. Il primo motivo ha dedotto il difetto di istruttoria e l’inattendibilità delle valutazioni geologiche e geotecniche, ritenute fondate su studi risalenti e incapaci di considerare la franosità dell’area, nonché la mancata acquisizione della cosiddetta immunità da frana. Il secondo motivo ha contestato la violazione dell’Allegato I.7 del d.lgs. 36/2023 per la mancanza di elaborati progettuali relativi alla stabilità ante operam e post operam. Il terzo, il settimo e l’ottavo motivo hanno lamentato l’omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni partecipative, delle alternative localizzative e dei profili relativi ai beni di interesse storico e culturale. Il quarto motivo ha denunciato la violazione degli artt. 174 e 175 del d.lgs. 36/2023 per la divisione del progetto in tre tronchi. Il sesto motivo ha contestato il rinvio di una parte della progettazione e della valutazione degli impatti ambientali, nonché la mancata acquisizione dell’immunità da frana. Il nono motivo ha censurato il parere della Soprintendenza relativo all’ex cabina Enel, sostenendo che il procedimento avrebbe dovuto essere sospeso in attesa della verifica dell’interesse culturale e dell’eventuale autorizzazione alla demolizione. Il decimo motivo ha dedotto il difetto di istruttoria sui rischi geologici, desunto dalle prescrizioni dell’Autorità di bacino. L’undicesimo motivo ha contestato la mancata notifica del decreto di occupazione all’usufruttuario. Il dodicesimo motivo ha negato i presupposti dell’occupazione d’urgenza ex art. 22-bis d.P.R. 327/2001. Il tredicesimo motivo ha lamentato l’illeggibilità dei riferimenti catastali nell’allegato al decreto di occupazione. Il quattordicesimo motivo ha dedotto l’erroneità e contraddittorietà dell’atto di validazione del progetto. Il quinto motivo ha infine contestato, in via derivata e autonoma, l’illegittimità dell’approvazione del progetto per i vizi asseritamente propri della VIA.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, confermando la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato respinto: il procedimento risultava fondato su una pluralità di studi geologici e geotecnici, compresi accertamenti e monitoraggi eseguiti in periodi diversi e approfondimenti del 2024. Gli appellanti non hanno individuato né l’erroneità del criterio tecnico adottato dall’amministrazione né l’erronea applicazione del criterio, limitandosi a contrapporre valutazioni e una perizia di parte. Il successivo verificarsi di uno smottamento non dimostra, da solo, l’errore tecnico originario dell’amministrazione. La censura sulla mancata acquisizione dell’immunità da frana è stata dichiarata inammissibile perché nuova in appello, in violazione dell’art. 104 c.p.a. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per violazione dell’art. 101 c.p.a., poiché riproponeva la censura di primo grado senza criticare specificamente la motivazione del TAR, che aveva valorizzato l’atto di validazione attestante la completezza della documentazione progettuale. Il terzo, il settimo e l’ottavo motivo sono stati respinti: le osservazioni dei privati costituiscono apporti collaborativi e non impongono una risposta analitica quando la decisione sia adeguatamente motivata; inoltre, nel caso concreto, le osservazioni erano state comunque esaminate, quanto alle pratiche edilizie, alle alternative localizzative, all’alternativa zero e ai profili di competenza della Soprintendenza. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché l’eventuale violazione delle regole sull’affidamento dell’opera non avrebbe inciso sulla localizzazione dell’impianto, cioè sull’interesse sostanziale posto a fondamento dell’impugnazione. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e per violazione dell’art. 101 c.p.a.; inoltre, la censura relativa all’immunità da frana era nuova e quindi inammissibile ex art. 104 c.p.a. Il Collegio ha ribadito che la VIA implica un’ampia discrezionalità tecnica, amministrativa e istituzionale e che il sindacato giurisdizionale richiede l’allegazione specifica di errori tecnici, travisamenti, illogicità, difetti di istruttoria o di motivazione, non essendo sufficiente proporre valutazioni alternative. Il nono motivo è stato respinto. La prescrizione della Soprintendenza sull’ex cabina Enel costituiva una condizione legittima: il progetto poteva proseguire, subordinando la demolizione all’esito della verifica dell’interesse culturale e, ove necessario, all’autorizzazione alla demolizione. È legittimo il provvedimento condizionato quando la condizione non altera la tipicità del potere e consente di evitare un inutile arresto procedimentale. Il decimo motivo è stato respinto perché fondato su una lettura parcellizzata e congetturale del parere dell’Autorità di bacino, che doveva essere valutato insieme agli altri atti istruttori e alle soluzioni tecniche previste. L’undicesimo motivo è stato dichiarato inammissibile per mancata specifica critica alla motivazione del TAR e comunque infondato, poiché l’art. 4, comma 3, d.l. 32/2019 consente ai Commissari straordinari di procedere all’immissione in possesso prescindendo dagli ulteriori adempimenti. Il dodicesimo motivo è stato dichiarato inammissibile perché basato su valutazioni di opportunità non tradotte in vizi di proporzionalità, ragionevolezza o logicità; comunque, l’urgenza dell’occupazione risultava giustificata dalla natura dell’opera, dalla copertura finanziaria e dalla prossimità delle Olimpiadi. Il tredicesimo motivo è stato dichiarato inammissibile per mancata specifica critica alla sentenza e comunque infondato nel merito, poiché la fotocopia incompleta dell’allegato catastale costituiva una mera irregolarità, non un vizio invalidante, ferma la possibilità per il destinatario di chiedere una copia integrale. Il quattordicesimo motivo è stato respinto: l’atto di validazione motivava la possibilità di procedere nonostante il successivo aggiornamento meramente formale di alcuni elaborati e apponeva una legittima condizione di efficacia. Il quinto motivo è stato respinto per effetto della reiezione delle censure rivolte contro la VIA, venendo meno il presupposto dell’illegittimità derivata. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  Il ricorso in appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata.

  L’appello deve contenere una critica puntuale alla motivazione della sentenza di primo grado e non può limitarsi a riproporre i motivi già dedotti; il giudizio d’appello è una revisio prioris instantiae e non un nuovo giudizio.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande e motivi nuovi; la censura sulla mancata acquisizione dell’immunità da frana, non dedotta in primo grado, è stata dichiarata inammissibile.

• art. 38 d.lgs. 36/2023

  Le amministrazioni diverse dall'amministrazione procedente, in qualsiasi caso di dissenso o non completo assenso, non possono limitarsi a esprimere contrarietà alla realizzazione delle opere o degli impianti, ma devono indicare le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano compatibile l'opera e possibile l'assenso.

  La norma legittima il superamento del dissenso mediante prescrizioni e misure mitigatrici e sostiene la possibilità di procedere mediante provvedimenti condizionati.

• art. 42, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La validazione del progetto posto a base di gara è l'atto formale che riporta gli esiti della verifica.

  L’atto di validazione può dare conto dell’aggiornamento di elaborati progettuali e apporre condizioni, purché motivi adeguatamente la completezza e l’appaltabilità del progetto.

• art. 1, commi 2 e 2-bis, l. 241/1990

  Impone il divieto di aggravamento del procedimento e i doveri di collaborazione e buona fede, valorizzati sia per ammettere la prosecuzione del procedimento sotto condizione sia per qualificare come mera irregolarità la trasmissione di una copia incompleta, quando il destinatario possa chiedere l’integrale documento.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Richiede l’indicazione dei motivi specifici di ricorso; il giudice non può rilevare d’ufficio profili di illegittimità non specificamente allegati o desumibili inequivocabilmente dal ricorso.

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  Consente l’occupazione d’urgenza in presenza dei presupposti procedimentali, del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità; per un’opera pubblica finanziata l’urgenza può essere giustificata dalla necessità di realizzarla nei tempi programmati.

• art. 4, comma 3, d.l. 32/2019

  Per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l'esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari ... provvedono ... prescindendo da ogni altro adempimento.

  Per le opere rientranti nell’ambito della disposizione, i Commissari straordinari possono redigere lo stato di consistenza e il verbale di immissione in possesso con modalità semplificate.

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  Rileva ai fini della verifica della sussistenza dell’interesse culturale sul manufatto oggetto di demolizione.

• art. 12 d.lgs. 42/2004

  Rileva per la verifica dell’interesse culturale dei beni appartenenti a soggetti pubblici o assimilati e per la disciplina della loro tutela.

• art. 21, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Consente la demolizione di beni culturali previa autorizzazione del Ministero.

• art. 22 d.lgs. 42/2004

  È richiamato con riferimento all’autorizzazione per interventi di edilizia su beni culturali.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  È richiamato con riferimento al procedimento di verifica e dichiarazione dell’interesse culturale.

Massime di principio

• Nel giudizio d’appello amministrativo l’appellante deve formulare una critica specifica e puntuale alle rationes decidendi della sentenza impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado, senza confutare la motivazione del TAR, determina l’inammissibilità del motivo ai sensi dell’art. 101 c.p.a.
• Il sindacato sulla discrezionalità tecnica non si limita al controllo estrinseco dell’iter logico, ma può estendersi alla verifica dell’attendibilità delle operazioni tecniche quanto al criterio adottato e alla sua applicazione. Tuttavia, quando la parte non dimostri uno specifico errore tecnico, un travisamento o un’erronea applicazione del criterio, il giudice deve accordare prevalenza alla valutazione dell’organo amministrativo competente rispetto a una mera opinione tecnica alternativa.
• La valutazione di impatto ambientale implica un’ampia discrezionalità tecnica, amministrativa e istituzionale, poiché considera non soltanto l’incidenza ambientale e paesaggistica dell’opera, ma anche gli interessi sociali, economici e produttivi coinvolti. Il suo sindacato giurisdizionale richiede allegazioni e riscontri probatori specifici su illogicità, incongruità, travisamento, difetto di istruttoria o di motivazione, non essendo sufficiente prospettare valutazioni tecniche o di opportunità preferibili a quelle dell’amministrazione.
• Le osservazioni dei privati nell’ambito di un procedimento amministrativo costituiscono un apporto collaborativo e non impongono una risposta analitica a ogni singola deduzione quando la scelta amministrativa sia sorretta da una motivazione complessivamente congrua e idonea a giustificarla; tale regola vale anche per la localizzazione di opere pubbliche, che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione.
• È legittimo adottare un provvedimento amministrativo condizionato o corredato da prescrizioni quando la condizione consenta di coordinare procedimenti collegati, evitare un inutile arresto o aggravamento procedimentale e non alteri la tipicità e la finalità del potere esercitato. L’eventuale illegittimità della clausola non determina automaticamente l’invalidità dell’intero provvedimento, dovendosi valutare il suo carattere determinante e la specificità del caso concreto.
• L’interesse a ricorrere richiede che l’eventuale accoglimento della censura produca un’utilità concreta e attuale rispetto alla situazione giuridica lesa; è quindi inammissibile il motivo che, anche se fondato, non potrebbe modificare l’effetto pregiudizievole direttamente inciso dall’atto impugnato.

Come è indicizzato