Sentenza n. 1024/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, pur dichiarandosi operatore primario nel settore della gestione di strutture per la nautica da diporto, non possedeva i requisiti di partecipazione richiesti dalla lex specialis, consistenti nell'iscrizione camerale e nell'esperienza nella gestione di porti o approdi turistici, oltre a uno specifico requisito di fatturato. Ha contestato la qualificazione dell'oggetto della concessione come approdo turistico, sostenendo che le aree interessate fossero piuttosto riconducibili a punti d'ormeggio. Da tale erronea qualificazione sarebbe derivata l'illegittima restrizione della concorrenza e l'esclusione dei gestori di punti d'ormeggio. Sono state dedotte violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 509/1997, del d.lgs. n. 36/2023, del regolamento regionale pugliese n. 1/2020, della l.r. Puglia n. 17/2015, del Codice della navigazione e della circolare regionale dell'11 marzo 2016, nonché violazione dei principi di concorrenza, buon andamento, diligenza e buona fede, errore sui presupposti, irrazionalità e sviamento. La ricorrente ha inoltre contestato la durata ventennale della concessione, ritenendola incompatibile con il limite quadriennale indicato dalla circolare regionale, e ha sostenuto l'illegittimità del divieto di nuove concessioni in assenza di Piano regolatore portuale, assumendo che l'affidamento riguardasse superfici ulteriori rispetto alle concessioni precedenti. Con motivi aggiunti ha censurato anche la clausola di precarietà e le successive determinazioni di aggiudicazione, deducendone l'illegittimità derivata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondate le censure sulla qualificazione dell'oggetto della concessione. In base al d.P.R. n. 509/1997 e al regolamento regionale pugliese n. 1/2020, il criterio distintivo tra punto d'ormeggio e approdo turistico è soprattutto funzionale: il punto d'ormeggio è destinato al mero ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni, mentre l'approdo turistico è caratterizzato anche dalla previsione di servizi complementari. La gara prevedeva numerosi servizi obbligatori e complementari, tra cui servizi igienici, pulizia, manutenzione, antincendio e antinquinamento, acqua, energia elettrica, gestione dei rifiuti e delle acque nere, nonché accoglienza turistica, noleggio e somministrazione; pertanto la qualificazione come approdo turistico è stata ritenuta corretta anche in presenza di strutture amovibili. Il divieto regionale di nuove concessioni in assenza di Piano regolatore portuale è stato interpretato nel senso che riguarda le concessioni nuove e innovativamente incidenti sull'assetto portuale, non la mera riassegnazione, con omologa destinazione funzionale, di aree già oggetto di precedenti concessioni. L'affidamento riguardava infatti beni già concessi, con l'aggiunta di porzioni relitte prive di autonoma funzionalità, senza sostanziale alterazione dell'assetto portuale consolidato. La clausola di precarietà è stata ritenuta legittima quale misura di salvaguardia rispetto alla futura pianificazione portuale. Conseguentemente, sono stati ritenuti legittimi anche i requisiti speciali riferiti alla gestione di porti e approdi turistici, considerati pertinenti, adeguati e proporzionati; la ricorrente, peraltro, non possedeva il requisito esperienziale e non aveva dimostrato neppure il requisito autonomo di fatturato, con possibili profili di carenza di interesse. Le censure sulla durata ventennale della concessione e quelle dei primi motivi aggiunti sono state dichiarate improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, dopo il rigetto delle censure principali; le doglianze sulla futura indennizzabilità in caso di revoca sono state inoltre ritenute eventuali e prospettiche, dunque inammissibili per difetto di interesse. Sono stati dichiarati improcedibili anche i motivi aggiunti contro le aggiudicazioni, per le stesse ragioni. Spese integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.P.R. 509/1997

  Sono strutture dedicate alla nautica da diporto: a) il «porto turistico»; b) l’«approdo turistico»; c) i «punti d’ormeggio».

  La distinzione tra approdo turistico e punto d'ormeggio dipende principalmente dalla funzione concretamente svolta: il primo comprende servizi complementari rispetto al mero ormeggio, mentre il secondo è destinato alle sole attività di ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio.

• art. 2 regolamento regionale Puglia 28 gennaio 2020, n. 1

  L’approdo turistico è previsto, spazialmente delimitato ed organizzato dal PRP.

  La previsione regolamentare deve essere letta insieme alla legge regionale sovraordinata che disciplina il divieto di nuove concessioni in assenza di Piano regolatore portuale; non impedisce la riassegnazione di aree già inserite nell'assetto portuale per la medesima destinazione funzionale.

• art. 5, comma 9, l.r. Puglia 10 aprile 2015, n. 17

  In assenza del Piano regolatore portuale è vietato il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime.

  Il divieto riguarda le nuove concessioni idonee a modificare innovativamente l'organizzazione spaziale e funzionale del porto, non la mera assegnazione a terzi, con omologa destinazione, di beni già oggetto di concessioni scadute, eventualmente comprensivi di porzioni relitte prive di autonomia funzionale.

• art. 42 Codice della navigazione

  Le concessioni di durata non superiore al quadriennio e che non importino impianti di difficile sgombero sono revocabili in tutto o in parte a giudizio discrezionale dell’amministrazione marittima.

  La sentenza richiama la possibilità di revoca per motivi di pubblico interesse e ritiene legittima la clausola di precarietà prevista dalla lex specialis quale misura di salvaguardia rispetto alla futura pianificazione portuale, senza decidere in concreto una futura controversia sull'indennizzabilità.

• art. 37 Codice della navigazione

  La procedura è stata indetta per l'aggiudicazione della concessione secondo il criterio del più rilevante interesse pubblico.

Massime di principio

• La distinzione tra approdo turistico e punto d'ormeggio, ai fini della qualificazione di una concessione demaniale marittima, è determinata principalmente dalla funzione concretamente prevista: la presenza di una pluralità di servizi obbligatori o complementari, oltre al mero ormeggio, può qualificare la struttura come approdo turistico anche quando essa sia realizzata con pontili o altre strutture amovibili.
• Il divieto di rilascio di nuove concessioni demaniali marittime in assenza di Piano regolatore portuale non si applica alla riassegnazione, con omologa destinazione funzionale, di beni già inseriti nell'assetto portuale e precedentemente concessi, purché l'intervento non determini una sostanziale e innovativa modifica dell'organizzazione spaziale e funzionale del porto.
• L'inclusione nella concessione di porzioni relitte, intercluse e prive di autonoma funzionalità, quando funzionalmente integrate con aree già oggetto di precedenti concessioni, non trasforma necessariamente la riassegnazione in una nuova concessione vietata dalla normativa regionale.
• Nelle procedure per l'affidamento di un approdo turistico, i requisiti di idoneità professionale e di esperienza riferiti alla gestione di porti o approdi turistici sono legittimi se pertinenti, adeguati e proporzionati all'oggetto della concessione e ai servizi richiesti dalla lex specialis.
• Le censure relative a poteri amministrativi meramente eventuali e non ancora esercitati, come la futura revoca della concessione e la conseguente indennizzabilità, sono inammissibili per carenza di interesse attuale; le censure sulla durata della concessione diventano improcedibili quando il rigetto delle doglianze principali esclude l'utilità concreta della decisione su di esse.

Come è indicizzato