Sentenza n. 85/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego prefettizio deducendo, con un unico articolato motivo, nullità o illegittimità per incompetenza del sottoscrittore, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, motivazione contraddittoria e incongrua, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità e ingiustizia manifesta. In particolare, hanno contestato che il provvedimento fosse stato sottoscritto da un dirigente diverso dal Prefetto senza indicazione dei poteri delegati; hanno lamentato la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, sostenendo che, dopo l’annullamento del precedente diniego, non fosse stato correttamente rinnovato il preavviso di rigetto; hanno inoltre sostenuto che la certificazione medica del 4 luglio 2020 e la dichiarazione del parroco del 23 febbraio 2023, pur successive all’8 marzo 2020, fossero idonee ad attestare la presenza in Italia del lavoratore prima di tale data. Secondo i ricorrenti, l’art. 103 d.l. n. 34/2020 non richiede che il documento attestante la presenza sia stato formato anteriormente all’8 marzo 2020, ma soltanto che esso provi una presenza anteriore a tale termine. La Prefettura ha sostenuto l’inidoneità dei documenti perché redatti dopo l’8 marzo 2020. In corso di giudizio è intervenuto un atto di convalida del diniego, fondato sull’avvenuto conferimento al dirigente dell’incarico di reggenza.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato. Il vizio relativo alla sottoscrizione da parte del dirigente è stato ritenuto assorbito dalla convalida sopravvenuta adottata dall’organo titolare delle funzioni: secondo il Collegio, la convalida sana retroattivamente l’atto annullabile anche durante il giudizio pendente, e l’atto di convalida non era stato impugnato. È stata respinta la censura relativa all’art. 10-bis l. n. 241/1990, poiché l’Amministrazione aveva documentato l’invio di un nuovo preavviso di rigetto dopo la precedente sentenza di annullamento. Nel merito, il TAR ha ritenuto illegittimo il diniego perché fondato esclusivamente sulla data successiva all’8 marzo 2020 di redazione della certificazione medica e della dichiarazione parrocchiale. L’art. 103 d.l. n. 34/2020 non prevede espressamente che le attestazioni debbano essere formate prima dell’8 marzo 2020; la circolare ministeriale del 30 maggio 2020 non ha natura vincolante; devono invece essere valutati gli elementi sostanzialmente idonei a dimostrare la presenza dello straniero in Italia anteriormente alla data indicata, anche se formati successivamente. Poiché l’Amministrazione non aveva contestato in modo circostanziato la veridicità o l’attendibilità delle attestazioni, il solo dato della loro formazione successiva non costituiva motivo preclusivo del beneficio. L’annullamento è stato disposto con effetto conformativo sulla riedizione del potere. Le spese sono state compensate, con rifusione ai ricorrenti del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 103 d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  «i cittadini stranieri devono essere stati sottoposti a rilievi fotodattiloscopici prima dell'8 marzo 2020 ovvero devono aver soggiornato in Italia precedentemente alla suddetta data, in forza della dichiarazione di presenza, resa ai sensi della legge 28 maggio 2007, n. 68 o di attestazioni costituite da documentazione di data certa proveniente da organismi pubblici»

  La norma richiede la prova della presenza in Italia anteriormente all’8 marzo 2020, ma non stabilisce espressamente che il documento attestante tale presenza debba essere stato redatto prima di tale data.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura è stata respinta perché l’Amministrazione aveva inviato un nuovo preavviso di rigetto dopo il precedente annullamento giudiziale.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  «è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole»

  La convalida adottata dall’organo titolare delle funzioni sana retroattivamente l’atto viziato, anche se il giudizio sull’atto è pendente, purché sussistano interesse pubblico e termine ragionevole.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Disposizione richiamata per disporre l’oscuramento delle generalità delle parti.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente all’art. 52 d.lgs. n. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Ai fini dell’emersione prevista dall’art. 103 d.l. n. 34/2020, è necessario dimostrare che lo straniero fosse presente in Italia anteriormente all’8 marzo 2020, ma la norma non impone che il documento attestante tale presenza sia stato formato prima di tale data.
• La circolare ministeriale che disciplina le modalità di prova della presenza dello straniero nell’ambito dell’emersione non ha natura normativa né vincolante; il giudice deve interpretare direttamente l’art. 103 d.l. n. 34/2020 e l’Amministrazione non può applicare la circolare in modo da introdurre un requisito preclusivo non previsto dalla legge.
• La documentazione formata dopo l’8 marzo 2020 può essere valutata come prova della presenza anteriore dello straniero, quando sia astrattamente idonea a dimostrarla; la sua formazione successiva, di per sé, non ne determina l’inidoneità.
• Quando l’Amministrazione respinge un’istanza di emersione sulla base di documenti successivi all’8 marzo 2020, deve valutare in concreto la loro attendibilità e non può limitarsi a rilevarne la data di formazione, in assenza di contestazioni circostanziate sulla loro veridicità.
• La convalida dell’atto annullabile adottata dall’organo titolare del potere può sanare retroattivamente il vizio dell’atto anche nel corso del giudizio pendente, se adottata entro un termine ragionevole e in presenza di ragioni di interesse pubblico.

Come è indicizzato