Sentenza n. 13246/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno partecipato al concorso interno per 643 posti di vice-ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria, bandito nel 2008. La procedura, iniziata con le prove preselettive nel 2010 e conclusa con il corso di formazione nel 2019, si è protratta per circa undici anni. Essi hanno contestato la decorrenza giuridica ed economica della nomina, fissata al 21 marzo 2019, deducendo la violazione dell’art. 97 Cost., dei principi di buon andamento, certezza e affidamento, del d.m. 20 novembre 1995 n. 540, come modificato dal d.m. 7 novembre 1997 n. 488, dell’art. 2-bis l. n. 241/1990 e dell’art. 11 d.P.R. n. 487/1994. Hanno chiesto il risarcimento delle differenze retributive e contributive, anche in via equitativa, sostenendo che il ritardo avrebbe illegittimamente posticipato l’avanzamento di carriera e i relativi benefici economici. Il Tribunale ha rilevato inoltre che i provvedimenti di nomina e di decorrenza non erano stati impugnati e si erano quindi consolidati.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato. Il Tribunale ha escluso che sussista un diritto alla retrodatazione della nomina o alla ricostruzione della carriera, rilevando che, ai sensi dell’art. 28 d.lgs. n. 443/1992, la nomina a vice-ispettore si consegue soltanto al termine del corso di formazione. La decorrenza della promozione è stabilita con atto autoritativo e l’interessato vanta al riguardo un interesse legittimo; in assenza di impugnazione, l’atto di nomina e la relativa decorrenza si sono consolidati. Il passaggio di carriera non può essere anticipato rispetto al completamento della formazione, poiché ciò invertirebbe la sequenza logica e cronologica tra formazione e conseguimento della qualifica. È stata altresì esclusa la responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione. Il danno da ritardo ai sensi dell’art. 2-bis l. n. 241/1990 presuppone la prova della condotta antigiuridica, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. Nel caso concreto, il ritardo è stato ricondotto a gravi difficoltà organizzative, all’eccezionale numero di domande, ai problemi finanziari connessi allo svolgimento della prova scritta e al contenzioso relativo a un precedente concorso, senza responsabilità imputabile all’Amministrazione. Inoltre, il candidato ha titolo a partecipare alla procedura, non a conseguirne necessariamente l’esito favorevole, e il positivo consolidamento della posizione avviene solo al completamento dell’iter selettivo e formativo. Non è quindi risarcibile il mero prolungamento della procedura né possono essere riconosciute, come danno, le retribuzioni e contribuzioni relative a un periodo nel quale non è stata svolta la prestazione lavorativa e non era stato costituito il rapporto nella nuova qualifica. Per alcuni ricorrenti, collocatisi inizialmente in posizione non utile rispetto ai posti banditi, è stata rilevata anche l’assenza, in astratto, di un danno risarcibile derivante dal ritardo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28 d.lgs. n. 443/1992

  La nomina a vice-ispettore si consegue soltanto al termine del corso di formazione; non è quindi possibile retrodatare la qualifica a un momento anteriore al completamento dell’iter formativo.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

  La responsabilità da ritardo ha natura aquiliana e richiede la prova della violazione del termine, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’imputabilità del ritardo a titolo di dolo o colpa.

• art. 97 Cost.

  I ricorrenti lo hanno invocato in relazione ai principi di buon andamento e ragionevole durata dell’azione amministrativa, ma il Tribunale non ha ravvisato una responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione.

• d.m. 20 novembre 1995 n. 540

  Il termine regolamentare di 780 giorni per la conclusione della procedura è stato dedotto dai ricorrenti, ma il suo superamento non è stato ritenuto sufficiente, da solo, a fondare il risarcimento.

• d.m. 7 novembre 1997 n. 488

  Modifica il d.m. n. 540/1995; è stato richiamato dai ricorrenti quale fonte del termine di conclusione della procedura.

• art. 11 d.P.R. n. 487/1994

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione alla durata della procedura concorsuale, senza che il Tribunale ne traesse una base sufficiente per la pretesa risarcitoria.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce il modello aquiliano di responsabilità applicabile ai danni derivanti dall’illegittima attività o inerzia amministrativa; richiede la prova di tutti gli elementi della responsabilità.

• art. 1223 c.c.

  Limita il risarcimento ai danni che siano conseguenza immediata e diretta dell’illecito; non consente di equiparare il danno alle retribuzioni non percepite per attività lavorativa non svolta.

• art. 1227 c.c.

  Rileva ai fini della limitazione del danno risarcibile in relazione all’evitabilità del pregiudizio con l’ordinaria diligenza del danneggiato.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato per l’applicazione, nella responsabilità extracontrattuale, dei criteri di determinazione e limitazione del danno previsti dagli artt. 1223 e 1227 c.c.

Massime di principio

• La nomina a una qualifica superiore conseguita mediante concorso e corso di formazione produce i suoi effetti, in assenza di una diversa previsione normativa o di un valido annullamento dell’atto, soltanto dalla decorrenza stabilita dall’Amministrazione dopo il completamento dell’iter formativo; il mero ritardo della procedura non attribuisce un diritto alla retrodatazione della carriera.
• La domanda risarcitoria proposta da un candidato per la durata eccessiva di una procedura concorsuale richiede la prova di tutti gli elementi della responsabilità aquiliana: condotta antigiuridica consistente nella violazione del termine, danno ingiusto, nesso causale ed elemento soggettivo del dolo o della colpa dell’Amministrazione.
• La partecipazione a un concorso pubblico attribuisce al candidato un interesse legittimo alla corretta prosecuzione della procedura, ma non un diritto a conseguire la qualifica, l’assunzione o i relativi benefici economici prima del positivo completamento delle prove e della formazione.
• Il mero ritardo nello svolgimento di una procedura concorsuale non determina automaticamente un danno risarcibile né un diritto all’indennizzo, soprattutto quando il ritardo sia giustificato da difficoltà organizzative oggettive, dall’elevato numero dei candidati o da contenziosi interferenti e non sia imputabile a dolo o colpa dell’Amministrazione.
• Le retribuzioni e i contributi relativi alla qualifica superiore non possono essere riconosciuti come danno per il periodo anteriore alla costituzione del rapporto o all’effettivo svolgimento della prestazione nella nuova qualifica, poiché l’obbligo retributivo sorge con il rapporto di impiego e l’attività lavorativa effettivamente prestata.
• Un provvedimento che stabilisce la decorrenza giuridica ed economica della nomina, se non impugnato tempestivamente, si consolida e non può essere disapplicato nell’ambito della sola domanda risarcitoria per ottenere indirettamente la retrodatazione della carriera.

Come è indicizzato