Sentenza n. 9956/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ricorrente, destinataria di un verbale unico di accertamento e notificazione con cui era stata chiamata a rispondere in solido con l’appaltatore e il subappaltatore del pagamento di contributi previdenziali e somme aggiuntive, aveva chiesto l’ostensione del mandato ispettivo, del verbale di primo accesso, della documentazione prodotta dalla società subappaltatrice, delle dichiarazioni rese dai lavoratori e dei criteri di calcolo delle somme aggiuntive. Deduceva la sussistenza di un interesse difensivo concreto, finalizzato alla valutazione delle possibili azioni legali contro il verbale ispettivo, nonché l’assenza di un rischio effettivo di pregiudizio per i lavoratori, i quali non erano suoi dipendenti e avevano lavorato nell’ambito del rapporto di appalto in un periodo ormai cessato. L’Ispettorato si era limitato a costituirsi senza contestare la propria competenza. La ricorrente aveva inoltre chiesto il coinvolgimento dell’INPS, poiché l’Ispettorato aveva trasmesso a tale ente il ricorso per le opportune valutazioni.

La decisione

Il TAR ha ritenuto non necessaria l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’INPS, poiché l’istanza era stata indirizzata all’Ispettorato, autore del verbale ispettivo, e la trasmissione del ricorso all’INPS era avvenuta soltanto per conoscenza e per le opportune valutazioni. Se l’Ispettorato si fosse ritenuto incompetente, anche parzialmente, avrebbe dovuto trasmettere l’istanza all’INPS e darne comunicazione all’interessata. Nel merito, il ricorso è stato accolto perché la documentazione richiesta presentava un nesso di strumentalità necessaria con la tutela degli interessi giuridici della società, chiamata a rispondere solidalmente degli obblighi contributivi e quindi legittimata all’accesso difensivo. Il giudice ha escluso che la disciplina sui verbali ispettivi imponesse un divieto assoluto e generalizzato di accesso: il limite opera soltanto in presenza di un concreto pericolo di azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori o di terzi. Tale rischio non è stato ravvisato, poiché i lavoratori appartenevano alla società subappaltatrice, non alla richiedente, e il rapporto di appalto era cessato. Il silenzio diniego è stato annullato ed è stato ordinato all’Ispettorato di consentire l’accesso entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con oscuramento delle generalità e dei dati identificativi dei lavoratori che avevano reso dichiarazioni. L’Amministrazione è stata condannata al pagamento di 1.500 euro di spese processuali, mentre le spese nei confronti delle altre parti sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 22-25 l. 241/1990

  "l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza"

  L’accessibilità dei documenti costituisce la regola generale dell’azione amministrativa, derogabile soltanto nei casi previsti dalla legge.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  "deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"

  L’accesso difensivo deve essere riconosciuto quando il richiedente dimostri un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione e la tutela dei propri interessi giuridici.

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il giudizio avverso il diniego o il silenzio diniego sull’istanza di accesso e consente al giudice di ordinare l’esibizione dei documenti.

• art. 27 l. 241/1990

  Riguarda la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, il cui intervento non ha impedito la proposizione e la decisione del giudizio sull’accesso.

• art. 6, comma 2, d.P.R. 184/2006

  Quando l’istanza è presentata a un’amministrazione diversa da quella competente, quest’ultima deve trasmetterla all’amministrazione competente e darne comunicazione all’interessato.

• art. 29, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’accesso è ricondotto ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lettera m), Cost.

• art. 29, comma 2, d.lgs. 276/2003

  Costituisce il fondamento della responsabilità solidale richiamata nel verbale ispettivo nei rapporti tra committente, appaltatore e subappaltatore.

• art. 2, comma 1, punti b) e c), D.M. 757/1994

  Non introduce un divieto assoluto di accesso ai verbali ispettivi e agli atti istruttori, ma consente la limitazione dell’accesso quando la divulgazione possa concretamente determinare azioni discriminatorie o indebite pressioni sui lavoratori o sui terzi.

• art. 24, commi 1-6, l. 241/1990

  Individua le ipotesi eccezionali di esclusione del diritto di accesso, non ritenute applicabili nella fattispecie.

Massime di principio

• Nel giudizio di accesso difensivo, il richiedente deve dimostrare un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la cura o difesa di un proprio interesse giuridico; non è invece necessario dimostrare preventivamente l’ammissibilità, l’influenza o la decisività dei documenti in un eventuale giudizio successivo.
• L’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono valutare anticipatamente il merito o la decisività della documentazione richiesta nel giudizio principale, salvo il caso di assoluta e manifesta estraneità dei documenti rispetto alle esigenze difensive o di esercizio pretestuoso dell’accesso.
• La disciplina che limita l’accesso ai verbali ispettivi e agli atti istruttori non determina un divieto assoluto e generalizzato: la preclusione richiede la dimostrazione di un concreto pericolo di azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori o di terzi.
• Il rischio di pregiudizio per i lavoratori può essere escluso, ai fini dell’accesso a dichiarazioni rese in un procedimento ispettivo, quando essi non siano dipendenti del richiedente e il rapporto contrattuale nell’ambito del quale hanno lavorato sia cessato.
• Quando l’istanza di accesso è correttamente indirizzata all’amministrazione che detiene o ha formato gli atti, la mera trasmissione del ricorso ad altra amministrazione per conoscenza o per opportune valutazioni non impone l’integrazione del contraddittorio nei confronti di quest’ultima.
• L’accesso a documenti contenenti dichiarazioni dei lavoratori può essere riconosciuto con modalità conformative idonee a tutelare la riservatezza, mediante oscuramento delle generalità e dei dati identificativi dei dichiaranti.

Come è indicizzato