Corte di giustizia, Sentenza C-235/17

Soppressione ex lege dei diritti di usufrutto su terreni agricoli e forestali in Ungheria

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria, relativo alla normativa che ha fatto estinguere automaticamente i diritti di usufrutto su terreni agricoli e forestali detenuti direttamente o indirettamente da cittadini di altri Stati membri. La Corte, riunita in Grande Sezione, esamina in particolare la compatibilità della disciplina con l’articolo 63 TFUE e con il diritto di proprietà garantito dall’articolo 17 della Carta.

Contesto normativo nazionale ed europeo

Sul piano dell’Unione, la Corte richiama l’articolo 17 della Carta, l’articolo 51, paragrafo 1, e l’articolo 52, paragrafi 1 e 3, nonché il combinato disposto degli articoli 63 e 65 TFUE. Viene inoltre richiamato l’allegato X dell’atto di adesione del 2003 per l’Ungheria, che prevedeva un periodo transitorio per l’acquisto di terreni agricoli, poi prorogato sino al 30 aprile 2014.

Sul piano interno, la Corte ricostruisce l’evoluzione della disciplina ungherese: dapprima il divieto di acquisto di terreni agricoli da parte di stranieri e persone giuridiche, poi l’estensione del divieto alla costituzione di diritti di usufrutto, fino alla previsione, con la legge del 2013 relativa alle misure transitorie, dell’estinzione ex lege al 1° maggio 2014 di tutti i diritti di usufrutto non costituiti a favore di prossimi congiunti. L’articolo 94 della legge sul registro fondiario disciplinava poi la cancellazione d’ufficio dei diritti estinti.

Oggetto del ricorso e competenza della Corte

La Corte chiarisce che il ricorso della Commissione non contesta la validità originaria dei contratti di usufrutto conclusi prima dell’adesione dell’Ungheria, ma la successiva soppressione legislativa di diritti ancora esistenti al 30 aprile 2014. Respinge quindi l’eccezione di incompetenza sollevata dall’Ungheria, affermando che è competente a interpretare il diritto dell’Unione in relazione a misure nazionali adottate dopo l’adesione e produttive di effetti nel periodo di applicazione del diritto UE.

Esclusione dell’articolo 49 TFUE e centralità dell’articolo 63 TFUE

Quanto alla libertà di stabilimento, la Corte osserva che l’acquisto e la detenzione di diritti immobiliari possono costituire un complemento dell’esercizio del diritto di stabilimento. Tuttavia, nel caso concreto, la restrizione alla libertà di stabilimento dedotta dalla Commissione è inscindibile dalla restrizione alla libera circolazione dei capitali. Per questo motivo la Corte ritiene non necessario esaminare separatamente la questione alla luce dell’articolo 49 TFUE.

Esistenza di una restrizione alla libera circolazione dei capitali

La Corte qualifica i diritti di usufrutto su terreni come investimenti immobiliari rientranti nella nozione di movimenti di capitali, richiamando la direttiva 88/361/CEE e la giurisprudenza SEGRO e Horváth. La normativa contestata, sopprimendo ex lege diritti già acquisiti da cittadini di altri Stati membri, priva i titolari della possibilità di continuare a godere del diritto, di sfruttare il terreno o di alienarlo, e dissuade altresì investimenti futuri in Ungheria. Ne deriva una restrizione, per il solo oggetto della misura, all’articolo 63 TFUE.

Applicabilità della Carta e qualificazione come privazione di proprietà

Poiché l’Ungheria invoca motivi di interesse generale e cause di giustificazione previste dal Trattato per legittimare una restrizione alla libertà di circolazione dei capitali, la misura rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. La Corte afferma quindi che la compatibilità della normativa va esaminata anche alla luce dell’articolo 17 della Carta.

La Corte qualifica i diritti di usufrutto come beni aventi valore patrimoniale e posizione giuridica acquisita, legalmente costituiti, iscritti nei registri fondiari e goduti per anni dai titolari. La soppressione automatica e definitiva di tali diritti non è una mera regolazione dell’uso dei beni, ma una vera e propria privazione di proprietà ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.

Inidoneità delle giustificazioni addotte dall’Ungheria

La Corte esamina separatamente le tre giustificazioni invocate dall’Ungheria.

Obiettivi di politica agricola

L’Ungheria sosteneva che la misura servisse a riservare i terreni a chi li coltiva, a evitare acquisti speculativi, a favorire aziende agricole efficienti e a prevenire il frazionamento dei fondi e lo spopolamento rurale. La Corte ricorda che tali obiettivi possono, in astratto, giustificare restrizioni alla libera circolazione dei capitali. Tuttavia, la misura contestata non è coerente né proporzionata: il requisito del vincolo di stretta parentela non dimostra che l’usufruttuario coltivi il fondo, non esclude fini speculativi e non è idoneo a garantire gli obiettivi dichiarati. Inoltre, esistevano misure meno restrittive, come l’imposizione dell’obbligo di mantenere la destinazione agricola.

Violazioni della normativa sui cambi

L’Ungheria invocava anche la necessità di porre rimedio a violazioni della normativa nazionale in materia di controllo dei cambi. La Corte rileva che lo Stato membro non ha dimostrato né che tale normativa imponesse effettivamente un’autorizzazione di cambio a pena di invalidità, né che la soppressione dei diritti fosse stata adottata per sanare quelle presunte violazioni. In ogni caso, una cancellazione sistematica dopo molti anni non è proporzionata, essendo astrattamente possibili sanzioni o azioni di nullità meno incisive.

Contrasto ad abusi e ordine pubblico

Quanto all’argomento secondo cui i diritti di usufrutto sarebbero stati creati per eludere il divieto di acquisto della proprietà da parte di stranieri, la Corte osserva che non è stata dimostrata l’illiceità ab origine di tali diritti. Non è ammissibile una presunzione generale di abuso basata soltanto sulla qualità soggettiva del titolare o sulla mancata parentela con il proprietario. Una misura conforme al diritto dell’Unione avrebbe dovuto consentire un esame caso per caso da parte dei giudici nazionali; inoltre, l’Ungheria non può invocare ragioni puramente economiche o di economia processuale come giustificazione.

Violazione dell’articolo 17 della Carta per assenza di causa di pubblico interesse e di indennizzo

La Corte afferma che la privazione di proprietà può essere legittima solo se sorretta da una causa di pubblico interesse e accompagnata da una giusta indennità prevista dalla legge. Nel caso di specie, l’Ungheria non ha dimostrato che la soppressione ex lege persegua effettivamente gli obiettivi dichiarati, né che sia necessaria o proporzionata. Inoltre, la normativa contestata non prevede alcuna disposizione chiara e precisa sull’indennizzo dei titolari spossessati; il mero rinvio alle norme generali di diritto civile non soddisfa il requisito della giusta indennità in tempo utile.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che l’Ungheria, adottando l’articolo 108, paragrafo 1, della legge CCXII del 2013, ha soppresso ex lege i diritti di usufrutto su terreni agricoli e forestali situati in Ungheria direttamente o indirettamente detenuti da cittadini di altri Stati membri, venendo meno agli obblighi derivanti dal combinato disposto dell’articolo 63 TFUE e dell’articolo 17 della Carta. L’Ungheria è inoltre condannata alle spese.

Principi ricavabili

La pronuncia afferma che:

• la soppressione automatica di diritti reali su beni immobili costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali;
• le giustificazioni fondate su politica agricola, ordine pubblico o controllo dei cambi devono essere provate, coerenti e proporzionate;
• non è ammissibile una presunzione generale di abuso per la sola qualità soggettiva del titolare del diritto;
• la privazione di proprietà ai sensi dell’articolo 17 della Carta richiede una causa di pubblico interesse e un regime legale di indennizzo, chiaro e accessibile;
• il rinvio a generiche azioni civilistiche non basta a soddisfare il requisito della "giusta indennità".