Parere n. 650/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

L’Azienda agricola, conduttrice di un terreno di 24.000 metri quadrati situato nel Parco Regionale dell’Adda Sud e classificato dagli strumenti urbanistici come ambito destinato all’attività agricola, ha impugnato l’ordinanza con cui il Parco, ai sensi dell’art. 29 della legge regionale n. 86/1983, ha imposto il divieto di qualsiasi intervento sulla vegetazione erbacea e arborea presente sul fondo, per consentire la ripresa delle essenze danneggiate da un precedente taglio abusivo. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 6 e 14 della legge n. 689/1981, sostenendo che la mancata corretta notificazione del verbale di accertamento avrebbe estinto anche l’obbligazione relativa alla misura ripristinatoria. Il secondo motivo denunciava la violazione delle previsioni del PGT comunale, del PTCP provinciale e del PTC del Parco, nonché dell’art. 3-ter della legge regionale n. 86/1983, l’errore nei presupposti e la contraddittorietà dell’ordinanza, rilevando che il divieto avrebbe inciso sull’intero fondo agricolo, nonostante la specifica finalità agricola dell’area e l’eventuale limitata estensione della superficie interessata dal taglio.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il primo motivo, distinguendo tra la sanzione amministrativa pecuniaria e la misura ripristinatoria ambientale. La prima ha natura punitiva ed è soggetta alla disciplina propria delle sanzioni amministrative; la seconda è diretta a reintegrare l’interesse pubblico leso e appartiene alla giurisdizione amministrativa. La mancata o irregolare notificazione del verbale incide sulla decorrenza dei termini per impugnare, ma non sulla legittimità dell’atto quando il destinatario ne abbia comunque avuto piena conoscenza; nel caso concreto, l’Azienda aveva tempestivamente impugnato il verbale insieme all’ordinanza. Il secondo motivo è stato invece ritenuto fondato. L’ordinanza, imponendo il divieto di qualsiasi intervento sull’intera area agricola di 24.000 metri quadrati, eccedeva la finalità di ripristino e rimboschimento, incidendo sulla vocazione agricola sostanziale del fondo e sulle previsioni degli strumenti urbanistici e pianificatori che tutelavano e sostenevano l’attività agricola. Il ricorso è stato pertanto accolto nei limiti indicati in motivazione.

Osservazioni

Norme richiamate

• artt. 6 e 14 l. 689/1981

  La disciplina della responsabilità e della notificazione relativa alla sanzione amministrativa pecuniaria non si trasferisce automaticamente alla distinta misura ripristinatoria ambientale.

• art. 29 l.r. n. 86/1983

  La disposizione costituisce la base dell’obbligo di recupero del danno ambientale e della misura ripristinatoria adottata dal Parco.

• art. 3-ter l.r. 30 novembre 1983, n. 86

  È richiamato tra i parametri normativi posti a fondamento della contestazione relativa alla tutela dell’area protetta e al rapporto con la destinazione agricola.

• art. 29 delle NTA del PGT del Comune di Mairago

  Le aree agricole ... sono destinate alla salvaguardia e allo sviluppo dell’attività produttiva agricola.

  La previsione conferma la vocazione agricola dell’area e costituisce parametro rilevante per valutare la proporzionalità della misura ripristinatoria.

• art. 9 delle NTA del PGT del Comune di Mairago

  La disposizione riguarda la fascia di rispetto relativa agli Ambiti Territoriali Estrattivi e concorre alla disciplina dell’area.

• artt. 19 e 26 del PTCP della Provincia di Lodi

  Sono richiamati quali disposizioni di salvaguardia degli ambiti agricoli.

• artt. 12.7 e 28 delle NTA del PTC del Parco Adda Sud

  Zona agricola di seconda e terza fascia ... indirizzata alla conservazione e all’espansione dei caratteri paesistici e dello sviluppo delle attività agricole.

  Le previsioni valorizzano la maglia irrigua, la continuità delle alberature e l’attività agricola quale componente fondamentale della gestione dell’ambiente e del paesaggio; l’ordinanza non può incidere indiscriminatamente sull’intera area agricola oltre quanto necessario al ripristino.

• Cass. civ., Sez. Unite, ord. 21 luglio 2025, n. 20324

  Le controversie relative alle sanzioni amministrative punitive ... appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario ... mentre sono appannaggio del giudice amministrativo le controversie relative alle misure ripristinatorie.

  La distinzione funzionale tra sanzioni punitive e misure ripristinatorie rileva ai fini del riparto di giurisdizione e della disciplina applicabile.

Massime di principio

• La sanzione amministrativa pecuniaria e la misura ripristinatoria ambientale sono istituti distinti: la prima ha funzione punitiva, mentre la seconda mira a reintegrare l’interesse pubblico leso mediante l’imposizione di una condotta specifica.
• Le controversie relative alle misure ripristinatorie adottate dalla pubblica amministrazione per la cura dell’interesse ambientale appartengono alla giurisdizione amministrativa, in quanto incidono su una situazione di interesse legittimo mediante esercizio di potere amministrativo.
• L’irregolare notificazione di un atto amministrativo incide, di regola, sulla decorrenza del termine per impugnarlo e non sulla sua legittimità, quando il destinatario abbia comunque acquisito piena conoscenza dell’atto e lo abbia tempestivamente contestato.
• Una misura ripristinatoria ambientale deve essere coerente e proporzionata alla finalità di reintegrazione perseguita e non può estendersi indiscriminatamente all’intera area, comprimendone la vocazione agricola sostanziale oltre quanto necessario per il ripristino.

Come è indicizzato