Sentenza n. 9750/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico, la determinazione dirigenziale di indizione e le deliberazioni della Giunta capitolina relative alla valorizzazione del litorale. Ha dedotto: violazione dell’art. 4, comma 4-bis, della l. n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, per avere l’amministrazione indetto una gara-ponte con concessioni di durata inferiore al minimo quinquennale; mancata determinazione dell’indennizzo spettante al gestore uscente e dei relativi criteri; illegittimità e indeterminatezza della royalty parametrata al fatturato, nonché incompetenza comunale a introdurla; impossibilità di formulare un’offerta congrua e remunerativa per la durata annuale della concessione, l’eventuale proroga biennale, l’incertezza del canone e dell’indennizzo e la royalty; illegittimità dei vincoli di partecipazione e di aggiudicazione; violazione delle deliberazioni comunali quanto agli obblighi relativi al personale e al livello di progettazione; illogicità del punteggio attribuito alle imprese giovanili nell’ambito del criterio dell’esperienza pregressa; mancata previsione dell’indennizzo in caso di revoca della concessione conseguente all’approvazione del PUA. Roma Capitale ha eccepito il difetto di interesse, sostenendo il carattere non immediatamente escludente delle clausole, e ha contestato nel merito le censure, evidenziando l’assenza di concessioni in essere sul litorale, la funzione transitoria della gara, la mancata adozione del decreto ministeriale sugli indennizzi e la finalità pro-concorrenziale dei vincoli e della valorizzazione economica.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse quanto alle clausole sulla durata e sulla royalty. Ha affermato che tali clausole riguardano elementi essenziali della concessione e producono una lesione attuale, poiché la gara-ponte e la concessione gravata dalla royalty costituiscono un bene della vita diverso da quello che la ricorrente assume dovuto in base alla disciplina statale; l’eventuale partecipazione e aggiudicazione non eliminerebbero l’interesse a contestare tali elementi. Nel merito, il ricorso è stato in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Il giudice ha ritenuto legittima, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l’indizione di una gara-ponte transitoria, funzionale ad assicurare la continuità dei servizi e a consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento di più lunga durata previste dalla disciplina statale. La normativa statale sulle concessioni demaniali marittime è stata ritenuta immediatamente applicabile, ma non ostativa alla gara-ponte in assenza di titoli in essere prorogabili. È stata ritenuta legittima anche la royalty parametrata al fatturato, quale strumento flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, determinabile per relationem sulla base dei ricavi effettivi e aggiuntiva rispetto al canone. Le censure sull’indennizzo sono state ritenute non fondate, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo, e la mancata adozione del decreto ministeriale non impediva l’avvio della procedura. Sono state inoltre respinte le doglianze sull’indeterminatezza della consistenza dei lotti, essendo presenti schede tecniche, planimetrie, dati catastali, superfici e facoltà di sopralluogo; sui criteri tecnici dell’offerta, sufficientemente specificati nell’avviso; sulla valorizzazione delle imprese giovanili, ritenuta coerente con l’obiettivo di apertura del mercato; sui vincoli di partecipazione e aggiudicazione, ritenuti pro-concorrenziali; sulla mancata riproduzione nel bando di obblighi già direttamente imposti dalla legge; sulla traduzione degli indirizzi della Giunta nei criteri di gara; e sulla mancata disciplina specifica dell’indennizzo in caso di revoca, essendo applicabile il regime legale proprio della revoca, richiamato dall’art. 42 del Codice della navigazione. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  I principi e le disposizioni in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive.

  La disciplina statale, modificata dal d.l. n. 131/2024, è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e definisce un modulo procedimentale speciale, volto a garantire concorrenza, pubblicità, trasparenza, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento.

• art. 4, comma 4-bis, l. n. 118/2022

  La disposizione, invocata dalla ricorrente per sostenere la durata minima quinquennale, non impedisce, nel peculiare caso di assenza di concessioni in essere sul litorale, l’indizione di una gara-ponte transitoria funzionale alla continuità dei servizi e alla programmazione delle procedure ordinarie.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Il diritto del concessionario uscente al riconoscimento di un indennizzo, posto a carico del subentrante, corrispondente al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati, secondo criteri stabiliti da un decreto ministeriale.

  La mancata adozione del decreto ministeriale sugli indennizzi non giustifica il mancato avvio della procedura; inoltre, la disciplina non era concretamente applicabile a beneficio di concessionari uscenti, poiché sul litorale romano risultavano soltanto occupanti sine titulo.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni dell’articolo si applicano alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione e ai relativi atti concessori.

  La disposizione conferma l’applicazione immediata della disciplina statale alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.

  La proroga dei titoli in essere evidenzia l’obiettivo legislativo di assicurare, nelle more delle nuove procedure, la continuità dei servizi e la programmazione ordinata degli affidamenti; quando non vi sono titoli in essere prorogabili, tale finalità può giustificare una gara-ponte.

• art. 37 Codice della navigazione

  Il criterio della proficua utilizzazione consente di valorizzare, anche economicamente, il bene demaniale e orienta la selezione dell’offerta in funzione dell’interesse della collettività.

• art. 42 Codice della navigazione

  Il regime dell’indennizzo conseguente alla revoca della concessione opera in base alla disciplina legale propria della revoca e non deve essere necessariamente riprodotto integralmente nell’avviso.

• art. 49 Codice della navigazione

  Le opere non amovibili costruite sulla zona demaniale restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso.

  La disposizione è stata richiamata dall’amministrazione nel quadro della disciplina delle opere esistenti alla cessazione della concessione.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La determinazione dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto incidente sulla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale, salva la possibilità di interventi regionali e locali che non incidano sulle modalità di scelta del contraente né restringano il mercato.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione e/o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare.

  La disposizione regionale non può essere invocata per disattendere la disciplina statale sopravvenuta; la mancata adozione del PUA non può differire sine die l’applicazione della normativa statale.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  Il richiamo è stato prospettato dalla ricorrente con riguardo ai vincoli di partecipazione e aggiudicazione, ma il TAR ha ritenuto tali vincoli legittimi e pro-concorrenziali nel contesto della procedura.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate incidono sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, e determinano una lesione concreta e attuale indipendentemente dall’esito della gara. In tali casi l’interesse a ricorrere non dipende dalla partecipazione o dalla mancata aggiudicazione, poiché l’eventuale aggiudicazione realizzerebbe comunque un bene della vita diverso da quello ritenuto dovuto dal ricorrente.
• La disciplina statale sull’affidamento delle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile e prevale sulle discipline regionali o locali che incidano sulle modalità di scelta del contraente. Tuttavia, quando l’ente gestore non dispone di concessioni in essere prorogabili e deve assicurare la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie, l’indizione di una gara-ponte transitoria può essere legittima se funzionale all’ordinata programmazione degli affidamenti previsti dalla disciplina statale.
• In una procedura transitoria per la concessione di beni demaniali marittimi, la previsione di una royalty parametrata al fatturato, aggiuntiva rispetto al canone, non è di per sé illegittima o indeterminata se costituisce uno strumento flessibile di valorizzazione economica del bene, determinabile in relazione ai ricavi effettivamente realizzati e idonea ad aumentare la redditività pubblica della concessione.
• La mancata adozione del decreto ministeriale sui criteri di determinazione dell’indennizzo spettante al concessionario uscente non impedisce l’avvio della procedura di affidamento, ferma restando la necessità di verificare in concreto l’esistenza di un concessionario uscente titolare del diritto all’indennizzo.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti possono essere legittimamente previsti per evitare la concentrazione degli affidamenti in capo a uno o pochi operatori e per favorire la partecipazione di piccole e medie imprese, purché siano funzionali all’apertura concorrenziale del mercato.
• Un avviso di gara non deve riprodurre obblighi già direttamente imposti dalla legge né disciplinare in modo esaustivo gli effetti di eventuali provvedimenti futuri, come la revoca della concessione; tali obblighi ed effetti restano regolati dalla normativa applicabile e dal regime proprio del potere esercitato.

Come è indicizzato