Sentenza n. 6846/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento comunale che aveva annullato parzialmente in autotutela il permesso di costruire n. 20/2017, ritenendo illegittima la previsione di realizzare il 100% delle unità ricettive come residenze turistico-alberghiere dotate di cucina, in violazione del limite del 20% previsto dall’art. 17 delle NTA del PRG. Contestava, in particolare, l’interpretazione comunale della disciplina urbanistica, sostenendo che la normativa regionale sulle strutture ricettive avesse ricondotto alberghi tradizionali e RTA alla medesima destinazione ricettiva; deduceva inoltre la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, poiché l’annullamento era intervenuto oltre diciotto mesi dal rilascio del titolo, senza che vi fosse una falsa rappresentazione dei fatti idonea a giustificare il superamento del termine, nonché la violazione dell’affidamento e dell’obbligo di motivare sull’interesse pubblico. La società impugnava anche il diniego di variante, deducendo violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi istruttori, formazione del silenzio-assenso nel procedimento SUAP, erronea applicazione delle norme sul contributo perequativo, sulla convenzione urbanistica, sull’ampliamento in deroga e sull’art. 3 l.r. n. 55/2012. Chiedeva altresì il risarcimento dei danni da illegittimità degli atti o, in subordine, per lesione dell’affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello e riformato in parte la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il permesso di costruire era stato rilasciato il 6 ottobre 2017, mentre l’annullamento in autotutela era stato adottato il 21 febbraio 2020, oltre il termine ordinario di diciotto mesi. Non ricorreva l’eccezione che consente di superare tale termine in presenza di false dichiarazioni o rappresentazioni. Le tavole progettuali rendevano infatti chiaramente visibile la presenza delle cucine in tutte le unità e la dichiarazione del progettista sulla conformità urbanistica non costituiva falsa rappresentazione di fatti, ma esprimeva una diversa interpretazione della disciplina applicabile. La questione riguardava la qualificazione giuridica dell’intervento e il rapporto tra la disciplina regionale e l’art. 17 delle NTA, non l’occultamento o la deformazione di dati fattuali. L’amministrazione avrebbe dovuto verificare, nell’ordinaria istruttoria, la conformità del progetto alla propria interpretazione delle norme urbanistiche. Anche la convenzione sottoscritta con il Comune indicava espressamente la trasformazione dell’albergo tradizionale in una struttura organizzata in suites/appartamenti identificabile come RTA, confermando che l’intento progettuale era conosciuto dall’amministrazione. Una nozione estensiva di falsa rappresentazione avrebbe svuotato di efficacia il limite temporale dell’autotutela, consentendo all’amministrazione di intervenire sine die ogni volta che rivalutasse successivamente i presupposti giuridici del titolo. Il provvedimento di annullamento è stato quindi annullato. Sono state invece respinte le censure contro il diniego di variante. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il silenzio-assenso non si fosse formato, poiché il procedimento SUAP ex art. 7 d.P.R. n. 160/2010 impone una conclusione espressa e non è compatibile con il meccanismo generale dell’art. 20 l. n. 241/1990; inoltre, quando il titolo edilizio presuppone una convenzione con l’amministrazione, il silenzio-assenso può operare solo nella fase successiva alla preventiva approvazione e stipulazione della convenzione. Il diniego è stato comunque ritenuto legittimo quanto alla sostanza: la legge regionale n. 11/2013 non derogava alla pianificazione comunale, poiché subordinava le nuove strutture ricettive alla compatibilità con le previsioni urbanistiche comunali; l’art. 17 delle NTA poteva dunque distinguere, nell’ambito della destinazione ricettiva, tra albergo tradizionale e RTA e limitarne quantitativamente la presenza. È stata inoltre ritenuta legittima l’applicazione restrittiva dell’art. 3 l.r. n. 55/2012, riferito agli ampliamenti di edifici esistenti, mentre l’edificio oggetto della variante non era più esistente al momento della domanda. Le domande risarcitorie sono state respinte perché non adeguatamente specificate nei presupposti, né provate o quantificate, neppure in via presuntiva. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  un provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio ... entro un termine non superiore a diciotto mesi dall'adozione del provvedimento

  Il termine di diciotto mesi limita l’esercizio dell’autotutela; il suo superamento richiede una falsa rappresentazione dei fatti realmente idonea a indurre in errore l’amministrazione. Non è sufficiente una diversa interpretazione giuridica della disciplina urbanistica né la generica asseverazione di conformità del progettista.

• art. 17 delle NTA del PRG del Comune di Cortina d’Ampezzo

  possibilità di realizzazione di unità abitative dotate di servizio autonomo di cucina (RTA) nel limite massimo del 20% della ricettività autorizzata

  La disposizione è stata ritenuta compatibile con la normativa regionale e idonea a distinguere, nell’ambito della destinazione ricettiva, tra albergo tradizionale e RTA, fissando per queste ultime un limite quantitativo.

• art. 23, comma 1, l.r. n. 11/2013

  compatibilità dell’intervento con le previsioni urbanistiche comunali

  La normativa regionale sulle strutture ricettive fa salva la potestà pianificatoria comunale e non introduce una deroga automatica alle prescrizioni degli strumenti urbanistici locali.

• art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito ... ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  Anche nell’ambito della medesima categoria funzionale, gli strumenti urbanistici comunali possono stabilire specifiche condizioni e limiti al mutamento di destinazione d’uso.

• art. 7 d.P.R. n. 160/2010

  il comma 1 assegna al SUAP il termine di 30 giorni ... il comma 2 prevede che il provvedimento conclusivo ... sia adottato entro 30 giorni ... il comma 3 prevede che sia indetta una conferenza di servizi

  La struttura del procedimento SUAP, caratterizzata dalla conclusione espressa e, se necessario, dalla conferenza di servizi, non è compatibile con la formazione del silenzio-assenso ex art. 20 l. n. 241/1990 nel caso esaminato.

• art. 3 l.r. n. 55/2012

  interventi che comportano ampliamenti di attività produttive in difformità dallo strumento urbanistico

  La disposizione, in quanto derogatoria, è di stretta interpretazione e si riferisce agli ampliamenti di edifici esistenti; non è applicabile a un edificio non più esistente al momento della presentazione della domanda.

• art. 38, comma 3, lett. h), d.l. n. 112/2008

  l’amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento, prescindendo dal loro avviso

  La norma disciplina la conclusione del procedimento SUAP in caso di mancata espressione dei pareri delle amministrazioni coinvolte, ma non determina, nel procedimento esaminato, la formazione del silenzio-assenso sul titolo edilizio.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato non ha accolto la prospettazione relativa all’utilizzabilità del documento prodotto in appello, ma la decisione è stata definita sulla base della questione dell’autotutela e degli ulteriori motivi.

• art. 30 c.p.a.

  Le domande risarcitorie sono state respinte per carenza di adeguata specificazione, prova e quantificazione del danno.

Massime di principio

• Il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990 può essere superato, in presenza di dichiarazioni o rappresentazioni del privato, solo quando sia stata rappresentata una situazione di fatto diversa da quella reale e tale rappresentazione sia stata concretamente idonea a indurre in errore l’amministrazione nell’ordinaria istruttoria.
• La dichiarazione del privato o del progettista sulla conformità urbanistica non integra, di per sé, una falsa rappresentazione dei fatti quando la controversia riguarda la diversa interpretazione delle norme urbanistiche applicabili a fatti e caratteristiche progettuali chiaramente conosciuti dall’amministrazione.
• L’amministrazione non può eludere il limite temporale dell’autotutela qualificando come falsa dichiarazione una valutazione giuridica del privato non condivisa solo successivamente; altrimenti il potere di annullamento resterebbe esercitabile senza limiti temporali ogni volta che l’amministrazione mutasse interpretazione della disciplina.
• La disciplina regionale delle strutture ricettive che subordina la realizzazione degli interventi alla compatibilità con le previsioni urbanistiche comunali non esclude il potere del Comune di distinguere, nell’ambito della destinazione ricettiva, tra alberghi tradizionali e residenze turistico-alberghiere e di fissare limiti quantitativi per queste ultime.
• Nel procedimento SUAP disciplinato dall’art. 7 d.P.R. n. 160/2010 non si forma automaticamente il silenzio-assenso sul provvedimento conclusivo quando la struttura procedimentale richiede una pronuncia espressa o l’indizione di una conferenza di servizi; inoltre, se il titolo edilizio presuppone una convenzione urbanistica, il silenzio-assenso può operare solo dopo la preventiva approvazione e stipulazione della convenzione.
• La domanda risarcitoria proposta nel processo amministrativo deve indicare e dimostrare il danno-conseguenza, il nesso causale e la sua entità almeno in termini presuntivi; la mera allegazione dell’arresto dei lavori o la richiesta generica di liquidazione equitativa non è sufficiente a provare l’an debeatur.

Come è indicizzato