Sentenza n. 7377/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha agito in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 1340 del 9 febbraio 2024, che aveva annullato il diniego dell'Università e riconosciuto il suo diritto a un congruo compenso, demandando all'Ateneo la determinazione dei criteri e del dovuto. Ha dedotto l'inerzia dell'Università nell'esecuzione del giudicato e chiesto l'ordine di adempiere, la nomina di un commissario ad acta e una penalità di mora. Dopo l'adozione del decreto dell'8 aprile 2026, che ha quantificato il compenso in € 4.403,58, il ricorrente lo ha impugnato con motivi aggiunti per violazione ed elusione del giudicato, in relazione all'art. 114 c.p.a. e all'art. 21-septies l. 241/1990. Ha contestato che i criteri adottati fossero incongrui e che l'importo non assicurasse l'adeguata remunerazione riconosciuta dalla sentenza, né rimborsasse integralmente le spese di viaggio documentate.

La decisione

Ricorso e motivi aggiunti accolti. Il Collegio ha ricostruito il giudicato, che aveva riconosciuto il diritto a un'adeguata remunerazione dell'incarico di componente della commissione per una gara di servizi con base d'asta di € 4.899.486,30, svolto in diciannove riunioni, escludendo l'applicabilità del principio di onnicomprensività proprio del trattamento del personale interno. L'Università è rimasta inizialmente inerte e poi ha adottato un decreto che, pur quantificando formalmente il compenso, ha applicato criteri destinati ai dipendenti interni e riconosciuto una somma meramente simbolica, oltre a rimborsare meno del 20% delle spese di viaggio preventivate: il decreto è quindi elusivo del giudicato e non comporta improcedibilità dell'ottemperanza. Il giudice ha determinato direttamente il compenso, assumendo come parametro il D.M. 12 febbraio 2018: per la fascia di importo della gara il compenso lordo massimo è € 15.000; considerata la complessità e l'attività svolta, ha riconosciuto € 15.000, oltre alle spese di viaggio documentate e agli interessi legali fino al soddisfo. Ha ordinato il pagamento entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza; in caso di ulteriore inerzia ha nominato commissario ad acta il Dirigente dell'Ufficio Centrale di Bilancio del Ministero dell'Università e della Ricerca, con facoltà di delega e un ulteriore termine di 30 giorni. L'Università è stata condannata alle spese, liquidate in € 4.000 oltre oneri e accessori. Non è stata disposta la penalità di mora richiesta.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Con il ricorso in epigrafe, proposto ai sensi dell’art. 112 cod. proc. amm., Giuseppe Fabbrini, all’epoca dei fatti di causa professore ordinario di economia aziendale presso il Dipartimento di scienze aziendali dell’Università della Calabria, domanda l’ottemperanza del giudicato di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 1340 del 9 febbraio 2024

  La disposizione costituisce la base processuale dell'azione di ottemperanza proposta per ottenere l'esecuzione effettiva del giudicato.

• art. 114 c.p.a.

  Nel caso in esame, l’Università, pur provvedendo formalmente a dare esecuzione ai precetti rivenienti dal giudicato, ha perseguito l’obiettivo di aggirarli dal punto di vista sostanziale, giungendo surrettiziamente allo stesso esito già ritenuto illegittimo.

  Nel giudizio di ottemperanza il giudice può sindacare gli atti formalmente adottati in esecuzione del giudicato quando, nella sostanza, ne eludano o violino le statuizioni.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il fatto che la delibazione di tale particolare forma di nullità degli atti amministrativi sia stata riservata, dal legislatore, al giudice dell’ottemperanza si coniuga con la peculiare natura di tale tipologia di giudizio, in quanto diretto alla verifica, in concreto, del rispetto da parte dell’amministrazione soccombente dell’obbligazione nascente dal precedente giudicato, assicurando al privato l’ottenimento effettivo dell’utilità riconosciutagli dal giudice della cognizione.

  La nullità derivante da violazione o elusione del giudicato è verificata dal giudice dell'ottemperanza, il cui compito è assicurare in concreto l'utilità riconosciuta dalla decisione passata in giudicato.

• art. 84, comma 8, d.lgs. 163/2006

  La sentenza, premesso che in mancanza del personale amministrativo e tecnico dell’amministrazione, ordinariamente preposto allo svolgimento dell’attività contrattuale di quest’ultima, è previsto, in via alternativa, il ricorso a professionalità esterne all’amministrazione, nelle categorie individuate – tra le quali, per quanto di specifico interesse in questo giudizio, quella dei «professori universitari di ruolo», chiamati a prestare la loro opera quali funzionari onorari, per svolgere attività non rientranti nei loro compiti istituzionali - e con le modalità indicate dalla disposizione di legge da ultimo menzionata (e cioè l’art. 84 del codice dei contratti di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163), ha quindi osservato che l’art. 282 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, disponendo che con l’atto di nomina sia determinato «il compenso», “è destinato a supplire il fatto che tra l’amministrazione e il nominato non intercorre alcun rapporto di servizio che preveda la remunerazione a favore del prestatore di lavoro, come nel caso ordinario di commissari nominati all’interno della stessa”

  Quando ricorrono i presupposti per avvalersi di professionalità esterne alla stazione appaltante, il professore universitario nominato commissario svolge un incarico ulteriore rispetto ai compiti istituzionali e deve essere remunerato secondo la disciplina prevista per l'incarico esterno.

• art. 282 d.P.R. 207/2010

  La sentenza, premesso che in mancanza del personale amministrativo e tecnico dell’amministrazione, ordinariamente preposto allo svolgimento dell’attività contrattuale di quest’ultima, è previsto, in via alternativa, il ricorso a professionalità esterne all’amministrazione, nelle categorie individuate – tra le quali, per quanto di specifico interesse in questo giudizio, quella dei «professori universitari di ruolo», chiamati a prestare la loro opera quali funzionari onorari, per svolgere attività non rientranti nei loro compiti istituzionali - e con le modalità indicate dalla disposizione di legge da ultimo menzionata (e cioè l’art. 84 del codice dei contratti di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163), ha quindi osservato che l’art. 282 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, disponendo che con l’atto di nomina sia determinato «il compenso», “è destinato a supplire il fatto che tra l’amministrazione e il nominato non intercorre alcun rapporto di servizio che preveda la remunerazione a favore del prestatore di lavoro, come nel caso ordinario di commissari nominati all’interno della stessa”

  La norma prevede la determinazione del compenso per il commissario esterno, poiché tra l'amministrazione e il nominato non sussiste un rapporto di servizio che già remuneri l'attività.

• D.M. 12 febbraio 2018

  Per converso, il citato decreto ministeriale all’art. 2 (Compenso per i commissari delle commissioni giudicatrici) prevede, al comma 1, che “i compensi spettanti ai singoli componenti delle commissioni sono determinati con riferimento all’oggetto del contratto ed all’importo posto a base di gara, entro i limiti di cui all’Allegato A, che costituisce parte integrante del presente decreto”.

  I compensi dei componenti delle commissioni giudicatrici sono parametrati all'oggetto del contratto e all'importo a base di gara entro i limiti dell'Allegato A; il giudice ha usato tali criteri come parametro per determinare il compenso dovuto nel caso concreto.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza costituisce inadempimento non soltanto l'inerzia dell'amministrazione, ma anche l'esecuzione parziale, inesatta o elusiva del giudicato: il giudice può verificare in concreto se l'atto adottato in sua asserita esecuzione realizzi l'utilità riconosciuta dalla decisione.
• Quando il giudicato riconosce a un commissario esterno il diritto a un'adeguata remunerazione e demanda all'amministrazione la quantificazione, quest'ultima conserva la scelta dei criteri, ma non può adottare parametri manifestamente incongrui che svuotino il diritto accertato o reintroducano principi espressamente esclusi dal giudicato.
• Il compenso per un professore universitario nominato componente esterno di una commissione giudicatrice, per un'attività estranea ai suoi compiti istituzionali e svolta in assenza di un rapporto di servizio quale funzionario amministrativo della stazione appaltante, non può essere negato invocando l'onnicomprensività della retribuzione universitaria; deve essere determinato in modo adeguato alla natura, all'importanza e al pregio dell'attività, con rimborso delle spese vive documentate.

Come è indicizzato