Sentenza n. 998/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società agricola ha chiesto l'accertamento del diritto al risarcimento, anche in forma specifica, e la condanna del Consorzio al pagamento di complessivi euro 6.395.751 per: mancato utile derivante dall'impossibilità di realizzare e mettere in produzione i lotti 1 e 2 dell'impianto serricolo nel periodo compreso, secondo la prospettazione della ricorrente, tra gennaio 2021 e l'11 ottobre 2021 per il lotto 1 e tra gennaio 2021 e il 30 marzo 2023 per il lotto 2; maggiori costi di realizzazione dovuti all'incremento dei prezzi delle materie prime; ulteriori danni da ritardo e dalla necessità di ricorrere alla tutela giurisdizionale. I dinieghi erano stati adottati con i provvedimenti n. 2510 del 18 settembre 2019, n. 856 del 30 marzo 2021, n. 1644 del 16 giugno 2021 e n. 4003 del 12 dicembre 2022. I primi tre dinieghi erano stati esaminati nel giudizio concluso con sentenza n. 2230/2022, mentre il diniego relativo al lotto 2 era stato annullato con sentenza n. 516/2023, in quanto adottato in violazione ed elusione delle statuizioni conformative della precedente sentenza. Il Consorzio e la compagnia assicuratrice chiamata in causa hanno eccepito la tardività della domanda, l'assenza della colpa dell'amministrazione, il difetto di prova del danno e del nesso causale e l'inammissibilità della liquidazione equitativa. La ricorrente ha sostenuto la sussistenza di tutti gli elementi della responsabilità aquiliana e ha prodotto consulenze tecniche di parte per quantificare il mancato utile e i maggiori costi.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente la domanda risarcitoria e ha compensato le spese tra tutte le parti. Ha anzitutto ritenuto ammissibile la chiamata in causa della compagnia assicuratrice, precisando però che i rapporti di garanzia e l'efficacia della polizza restano estranei alla giurisdizione amministrativa. Ha respinto l'eccezione di tardività: poiché la ricorrente aveva previamente proposto azioni di annullamento, il termine di 120 giorni per proporre la domanda risarcitoria decorreva, ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a., dal passaggio in giudicato della sentenza conclusiva del giudizio di annullamento; alla data di notifica del ricorso risarcitorio la sentenza del Consiglio di Stato non era ancora passata in giudicato. Quanto al lotto 1, ha escluso la responsabilità del Consorzio perché il diniego dipendeva dalla mancata produzione dell'assenso del proprietario del capifosso e dalla mancata rimodulazione del progetto rispetto alle fasce demaniali; la ricorrente aveva dimostrato solo successivamente la sussistenza dei presupposti autorizzativi. Inoltre, il Consorzio aveva tempestivamente ottemperato all'ordinanza cautelare autorizzando il lotto 1 con provvedimento dell'11 ottobre 2021. Il TAR ha valorizzato anche il fatto che i lavori erano iniziati soltanto nel maggio 2022, oltre sei mesi dopo l'autorizzazione, traendone elementi contrari all'effettiva sussistenza di un danno causalmente riconducibile al ritardo amministrativo. Quanto al lotto 2, il Collegio ha distinto due periodi. Per il periodo da gennaio 2021 ad agosto 2022 ha escluso l'elemento soggettivo: la vicenda era tecnicamente e giuridicamente complessa, aveva richiesto due verificazioni e riguardava valutazioni idrauliche articolate; le plurime determinazioni amministrative erano state adottate nell'evoluzione della situazione secondo il principio tempus regit actum. Ne derivava un errore scusabile, non essendo ravvisabile un esercizio del potere in palese violazione dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza. Per il periodo da settembre 2022 al 30 marzo 2023 ha invece riconosciuto in astratto la sussistenza dell'elemento soggettivo, poiché, dopo la sentenza n. 2230/2022, la regola di azione era divenuta chiara e il diniego del 12 dicembre 2022 aveva violato ed eluso il precedente dictum giudiziale. Tuttavia, ha respinto comunque le domande risarcitorie per difetto di prova del danno e del nesso causale. I maggiori costi non erano provati perché la ricorrente aveva confrontato prezzi del 2020 con costi successivi, mentre il periodo rilevante iniziava soltanto nel settembre 2022; non era stata dimostrata un'effettiva crescita dei prezzi tra settembre 2022 e marzo 2023. Il mancato utile era stato stimato sulla base di dati previsionali e delle performance di altri impianti, senza prova delle coltivazioni, della produttività, della redditività e dell'effettivo avvio dell'attività nel lotto 2. La liquidazione equitativa non poteva supplire alla mancata prova dell'an debeatur e una CTU non poteva trasformarsi in mezzo di prova sostitutivo dell'onere della parte. Anche il danno da ritardo è stato respinto per genericità delle allegazioni e assenza di prova di danni ulteriori rispetto alle voci già dedotte.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza

  Il termine decadenziale di 120 giorni per la domanda risarcitoria proposta dopo un'azione di annullamento decorre dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio di annullamento; nel caso concreto non era applicabile il termine previsto per l'azione risarcitoria autonoma, poiché la ricorrente aveva previamente impugnato i dinieghi.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata per valutare la condotta del danneggiato e l'incidenza del mancato tempestivo esercizio degli strumenti di tutela sulla domanda risarcitoria relativa al lotto 1; il TAR ha inoltre evidenziato che la ricorrente avrebbe potuto chiedere un ulteriore riesame e che il Consorzio aveva poi ottemperato tempestivamente all'ordinanza cautelare.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La tematica dei rapporti di garanzia e dell'ambito di efficacia della polizza assicurativa è stata ritenuta estranea alla giurisdizione amministrativa, pur essendo stata ammessa la chiamata in causa della compagnia quale soggetto sostanzialmente interessato all'esito del giudizio.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il tardivo deposito della memoria e della documentazione della ricorrente non è stato preso in considerazione ai fini della decisione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  La disposizione ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione relativa alla giurisdizione sulla domanda di manleva nei confronti della compagnia assicuratrice.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  Nel giudizio risarcitorio il principio dispositivo opera pienamente e non trova applicazione il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento, salva la necessità di provare i fatti costitutivi della pretesa.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa riguarda esclusivamente la quantificazione del danno già provato e non può supplire alla mancata dimostrazione dell'esistenza del danno risarcibile.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L'onere di provare i fatti costitutivi della responsabilità e l'entità del danno grava sul danneggiato, in particolare quando la prova è nella sua disponibilità.

• art. 97 Cost.

  La responsabilità dell'amministrazione per provvedimento illegittimo richiede, oltre all'illegittimità, la prova di una condotta colposa contraria ai canoni di imparzialità e buon andamento.

• art. 5 c.p.

  L'errore scusabile può escludere la colpa dell'amministrazione quando la regola di condotta non sia chiara, univoca e cogente e la vicenda presenti elevata complessità tecnica e giuridica.

Massime di principio

• L'illegittimità del provvedimento amministrativo non determina automaticamente la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione: occorre accertare autonomamente, considerando la condotta complessiva dell'apparato, il danno ingiusto, il nesso causale e l'elemento soggettivo della colpa o del dolo.
• Nel giudizio risarcitorio la colpa dell'amministrazione è esclusa dall'errore scusabile quando la regola di azione sia ambigua o lasci ampi margini di discrezionalità e la vicenda sia caratterizzata da particolare complessità tecnica, istruttoria e giuridica; la colpa sussiste invece quando, dopo una pronuncia conformativa, la regola di azione sia divenuta chiara, univoca e cogente e l'amministrazione adotti un provvedimento in violazione o elusione del giudicato o delle statuizioni conformative.
• Quando il privato abbia previamente proposto un'azione di annullamento, la domanda risarcitoria può essere proposta entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza, ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a.; il termine non decorre dalla mera conoscenza del provvedimento o dalla sua sostituzione in sede amministrativa.
• Nel giudizio di risarcimento il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare sia l'an debeatur sia il quantum del danno e il nesso causale. La valutazione equitativa ex art. 1226 c.c. è utilizzabile soltanto dopo la prova dell'esistenza del danno, quando sia impossibile o estremamente difficile determinarne con precisione l'ammontare.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della pretesa risarcitoria, poiché svolge una funzione di ausilio tecnico nella valutazione di fatti già allegati e dimostrati dalla parte.
• Il ritardo nell'adozione del provvedimento non dà luogo a risarcimento in assenza di allegazione specifica e prova di un danno ulteriore causalmente riconducibile al ritardo, non essendo sufficiente invocare genericamente la lesione di diritti o interessi di rango costituzionale.

Come è indicizzato