Sentenza n. 135/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’interessato ha impugnato l’avviso orale adottato dal Questore di Roma ai sensi dell’art. 3 d.lgs. 159/2011 e il successivo decreto prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico. In primo grado e in appello ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative e delle norme sul procedimento amministrativo, sostenendo che non gli fosse stata comunicata l’avvio del procedimento e che non avesse potuto rappresentare elementi favorevoli, tra cui l’assenza di carichi pendenti. Ha inoltre denunciato carenza di motivazione, difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, manifesta ingiustizia e sproporzione della misura, contestando l’assenza di elementi concreti e attuali idonei a fondare il giudizio di pericolosità sociale. L’appellante ha valorizzato il carattere sindacale e sociale delle condotte contestate, sostenendo che alcune escandescenze verbali durante vertenze e manifestazioni non fossero penalmente rilevanti né giudizialmente accertate e che la misura incidesse sulla libertà sindacale tutelata dall’art. 39 Cost. e dagli artt. 12 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Ha infine contestato l’utilizzabilità di un procedimento penale risalente e non concluso con una condanna, nonché la genericità delle violazioni della normativa di pubblica sicurezza richiamate dall’Amministrazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto ai vizi procedimentali, ha ritenuto legittima l’omissione della comunicazione di avvio e del contraddittorio endoprocedimentale, poiché l’avviso orale ha natura monitoria e preventiva e, secondo l’indirizzo consolidato richiamato, non richiede le garanzie partecipative ordinarie. Nel merito, il Collegio ha ritenuto adeguatamente comprovata la prognosi di pericolosità sociale sulla base del complessivo quadro fattuale: numerosi pregiudizi di polizia, in particolare nel biennio precedente, relativi a condotte di invasione di edifici, interruzione di pubblico servizio, oltraggio a pubblico ufficiale, istigazione a disobbedire alle leggi, danneggiamenti, radunate sediziose e manifestazioni non preavvisate; un procedimento penale risalente per banda armata; una condanna irrevocabile del 2004 per lesioni personali e resistenza a pubblico ufficiale; e, soprattutto, l’episodio di aggressività verbale e toni oltraggiosi e provocatori rivolti alle forze dell’ordine durante una manifestazione sindacale. Il giudizio di pericolosità è stato ritenuto conforme al criterio del “più probabile che non” e non subordinato all’esistenza di condanne penali o di procedimenti penali pendenti. La qualifica di sindacalista non è stata considerata esimente, poiché la libertà sindacale, pur pienamente tutelata, non copre condotte di estrema incontinenza, animosità oltraggiosa o violenza. È stata inoltre esclusa la sproporzione della misura, sia per la consistenza degli elementi acquisiti sia perché l’avviso orale mero costituisce la misura meno afflittiva, consistendo in un ammonimento a rispettare la legge privo di specifiche sanzioni per la sua inosservanza. L’appellante è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 159/2011

  Costituisce la base normativa dell’avviso orale quale misura di prevenzione personale adottata dal Questore nei confronti di soggetti ritenuti socialmente pericolosi.

• art. 1 d.lgs. 159/2011

  Individua le categorie di soggetti cui può essere riferita la prognosi di pericolosità sociale; l’appartenenza può essere desunta da un quadro complessivo di risultanze fattuali, anche in assenza di condanne penali o di procedimenti pendenti.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per l’avviso orale, data la natura monitoria e preventiva della misura.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative riconducibili al contraddittorio endoprocedimentale non trovano applicazione all’avviso orale, secondo la ratio preventiva della misura.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il TAR aveva richiamato anche la regola dei vizi formali non invalidanti; il Consiglio di Stato ha fondato principalmente la decisione sulla natura dell’avviso orale e sull’inapplicabilità delle garanzie partecipative.

• art. 12 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Tutela la libertà di riunione e associazione, senza escludere la possibilità di adottare misure preventive rispetto a condotte che trasmodino in aggressività oltraggiosa o violenza.

• art. 28 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Tutela il diritto di contrattazione e di azione collettiva, ma non attribuisce una scriminante generale per condotte sindacali eccedenti i limiti della continenza e della legalità.

• art. 39 Cost.

  La libertà sindacale è riconosciuta, ma l’attività sindacale non può giustificare condotte di estrema incontinenza, animosità oltraggiosa o violenza.

• art. 17 Cost.

  Richiamato tra le fonti di tutela dell’attività sindacale e collettiva, senza impedire l’applicazione di misure preventive fondate su condotte concretamente pericolose.

• art. 18 Cost.

  Richiamato tra le garanzie costituzionali dell’attività associativa, non operante come esimente rispetto a condotte antisociali.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero non copre modalità espressive oltraggiose e aggressive idonee a concorrere alla prognosi di pericolosità sociale.

Massime di principio

• L’avviso orale previsto dall’art. 3 d.lgs. 159/2011, avendo natura monitoria e preventiva, può essere adottato senza previa comunicazione di avvio del procedimento e senza contraddittorio endoprocedimentale mediante memorie e osservazioni.
• La prognosi di pericolosità sociale richiesta per l’avviso orale non presuppone una condanna penale, né necessariamente l’esistenza di procedimenti penali pendenti: è sufficiente un quadro complessivo di risultanze fattuali, anche costituite da pregiudizi di polizia e condotte non ancora definitivamente accertate in sede penale, idoneo a rendere più probabile che non l’inclinazione del soggetto a comportamenti antisociali.
• La valutazione di pericolosità sociale deve essere fondata su elementi concreti e complessivamente apprezzati; la reiterazione di condotte lesive dell’ordine e della sicurezza pubblica, unita a un episodio recente di aggressività e oltraggiosità verso le forze dell’ordine, può integrare una base sufficiente per l’avviso orale.
• La libertà sindacale e l’attività di manifestazione collettiva non costituiscono una scriminante per condotte caratterizzate da estrema incontinenza, animosità oltraggiosa o violenza, che possono essere considerate dall’Autorità ai fini della prevenzione della pericolosità sociale.
• L’avviso orale mero non è sproporzionato per il solo fatto di incidere su libertà costituzionali, poiché rappresenta la misura di prevenzione meno afflittiva e consiste in un ammonimento a tenere una condotta conforme alle leggi, privo di specifiche sanzioni per la sua inosservanza.

Come è indicizzato