Sentenza n. 7112/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del visto d'ingresso per studio, chiedendone l'annullamento previa sospensione dell'efficacia. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, rilasciata all'estero senza le formalità necessarie. Il TAR ha rilevato d'ufficio il possibile vizio. La procura, redatta in italiano e arabo, risultava sottoscritta dalla ricorrente e da un soggetto qualificatosi come funzionario delegato, con timbro riferibile a un Comune straniero, ma senza attestazione dell'identità della sottoscrittrice né ulteriori elementi idonei a comprovare l'autenticazione secondo i requisiti dell'art. 2703 c.c. La questione decisiva ha riguardato gli effetti di tale invalidità sulla sottoscrizione del ricorso e la possibilità di sanatoria ai sensi dell'art. 182 c.p.c. o mediante rimessione in termini.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare il merito del diniego del visto. Ha ritenuto che la procura alle liti utilizzata in un giudizio amministrativo italiano, anche se rilasciata all'estero, sia soggetta alla legge processuale italiana. Ai sensi degli artt. 40, comma 1, lettera g), e 44, comma 1, lettera a), c.p.a., il ricorso deve essere sottoscritto dalla parte abilitata a stare in giudizio personalmente oppure dal difensore munito di valida procura speciale; in mancanza di una procura validamente autenticata, la sottoscrizione del difensore non è giuridicamente riferibile alla ricorrente e il ricorso è nullo. Il giudice ha escluso l'applicabilità sanante dell'art. 182, comma 2, c.p.c., richiamando il principio espresso dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 11 del 2025, secondo cui tale disposizione non costituisce principio generale applicabile al processo amministrativo ed è incompatibile con la struttura del rito amministrativo, caratterizzato da termini decadenziali e dalla necessità che la procura preceda la redazione e la notificazione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile, poiché il ricorso era successivo alla pubblicazione della decisione dell'Adunanza Plenaria e non sussistevano oggettive ragioni di incertezza normativa o gravi impedimenti di fatto. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della questione e della prossimità temporale della pronuncia dell'Adunanza Plenaria.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  Il giudice la richiama quale criterio per affermare l'applicazione della legge processuale italiana alla procura utilizzata nel giudizio italiano, anche se rilasciata all'estero.

• art. 40, comma 1, lettera g), c.p.a.

  La disposizione definisce il requisito della sottoscrizione del ricorso, che deve provenire dalla parte legittimata a difendersi personalmente oppure dal difensore munito di valida procura speciale.

• art. 44, comma 1, lettera a), c.p.a.

  è nullo il ricorso privo di sottoscrizione

  La mancanza giuridica della sottoscrizione, derivante dall'assenza di una valida procura speciale, determina la nullità del ricorso e la conseguente inammissibilità del giudizio.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  Applicabile anche al processo amministrativo, prescrive le forme della procura speciale alle liti.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive

  Richiede che dalla procura risultino l'accertamento dell'identità del sottoscrittore e l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale; il timbro e la firma privi di tali elementi non sono sufficienti.

• art. 73 c.p.a.

  Ha consentito al collegio di avvisare le parti del possibile profilo di inammissibilità e della definizione della controversia con sentenza semplificata.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata all'esito della camera di consiglio fissata per la domanda cautelare.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente la rilevazione d'ufficio della causa processuale impeditiva della decisione sul merito.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Non è ritenuto espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare la procura inizialmente nulla o inesistente.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo italiano, la procura speciale alle liti rilasciata all'estero deve comunque possedere i requisiti formali richiesti dalla legge processuale italiana; l'autenticazione è valida solo se dalla procura risultano l'identificazione del sottoscrittore da parte del pubblico ufficiale e la sottoscrizione apposta in sua presenza.
• La sottoscrizione del ricorso ai sensi dell'art. 40, comma 1, lettera g), c.p.a. è una sottoscrizione in senso giuridico: essa può provenire dalla parte capace di stare in giudizio personalmente oppure dal difensore munito di procura speciale valida. La mera presenza materiale della firma del difensore non supplisce all'invalidità o inesistenza della procura.
• La mancanza di una valida procura speciale determina la mancanza giuridica della sottoscrizione del ricorso e comporta la nullità del ricorso ai sensi dell'art. 44, comma 1, lettera a), c.p.a., con conseguente inammissibilità del giudizio e impossibilità di esaminare il merito.
• L'art. 182, comma 2, c.p.c. non costituisce un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente, anche perché la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso amministrativo.
• La rimessione in termini per errore scusabile è istituto eccezionale e di stretta interpretazione; dopo la pubblicazione di una pronuncia nomofilattica che chiarisce il regime della procura nel processo amministrativo, non sono configurabili ragioni oggettive di incertezza idonee a giustificare la rimessione per i ricorsi successivamente proposti.

Come è indicizzato