Sentenza n. 144/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva stipulato con i due Comuni una convenzione urbanistica quinquennale, finalizzata alla demolizione e al recupero di un complesso edilizio, con trasferimento della volumetria e destinazione residenziale. In esecuzione della convenzione aveva versato complessivamente 149.373 euro per la monetizzazione di aree a standard non cedute, di cui 130.997 euro al Comune di Desenzano del Garda e 18.396 euro al Comune di Lonato del Garda, oltre a una garanzia fideiussoria di 5.000 euro. Il piano non era stato attuato e la ricorrente non aveva richiesto il permesso di costruire, dichiarando nel 2017 di voler rinunciare all’intervento. Dopo la scadenza della convenzione, aveva chiesto la restituzione delle somme e della garanzia. Il Comune di Desenzano del Garda aveva negato la restituzione; il Comune di Lonato del Garda aveva inizialmente serbato silenzio e aveva poi adottato un diniego, impugnato con motivi aggiunti. La ricorrente chiedeva l’accertamento della decadenza della convenzione, l’annullamento dei dinieghi e del silenzio, nonché la restituzione delle somme ai sensi dell’art. 2033 c.c. o, in subordine, dell’art. 2041 c.c. Deduceva violazione e falsa applicazione dell’art. 46 l.r. Lombardia n. 12/2005, dell’art. 11 della convenzione e dell’art. 30, comma 3-bis, l. n. 98/2013, oltre a eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto e contraddittorietà della motivazione, irragionevolezza, illogicità, travisamento e perplessità. I Comuni sostenevano che la convenzione fosse stata ulteriormente prorogata dalla legislazione emergenziale e che gli obblighi di pagamento restassero dovuti anche in caso di rinuncia al piano.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza concorde di rinvio, ritenendo che le trattative in corso tra le parti integrassero una mera ragione di opportunità e non una situazione eccezionale incidente sul diritto di difesa, anche in considerazione dell’esigenza di ragionevole durata del processo e della natura delle udienze di smaltimento dell’arretrato. Nel merito, ha dichiarato cessata la convenzione per scadenza del termine. La convenzione aveva durata quinquennale e sarebbe scaduta il 7 giugno 2017; la proroga triennale prevista dall’art. 30, comma 3-bis, l. n. 98/2013, applicabile perché intervenuta durante la vigenza della convenzione, ne aveva spostato la scadenza al 7 giugno 2020. Le successive proroghe invocate dal Comune di Desenzano del Garda non erano applicabili, poiché le relative disposizioni erano entrate in vigore dopo tale scadenza e una proroga può riguardare soltanto convenzioni ancora valide. La domanda restitutoria è stata tuttavia respinta. Secondo il TAR, la monetizzazione degli standard costituiva una prestazione patrimoniale dovuta in forza della convenzione urbanistica e trovava la propria causa nel titolo convenzionale e nel diritto edificatorio regolato dalla convenzione, non nell’effettiva realizzazione dell’intervento edilizio. L’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. presuppone invece l’inesistenza originaria del titolo, la sua nullità oppure la perdita retroattiva di efficacia per annullamento, risoluzione o rescissione; nessuna di tali ipotesi ricorreva. La convenzione non era stata annullata, risolta o dichiarata nulla e la ricorrente non aveva formulato domande dirette a incidere sulla sua validità. La mancata attuazione del piano dipendeva da scelte economiche o responsabilità della stessa parte privata e non da atti dell’amministrazione. Pertanto, la scadenza della convenzione non comportava la restituzione di quanto legittimamente versato durante la sua efficacia, né sussisteva un ingiustificato arricchimento dei Comuni. La sentenza ha compensato integralmente le spese di lite per la peculiarità della vicenda e per l’originaria non univocità degli orientamenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza può essere disposto soltanto in presenza di gravi ragioni idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa; le mere trattative tra le parti non sono sufficienti.

• art. 30, comma 3-bis, l. n. 98/2013

  Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni

  La proroga triennale ha operato sulla convenzione ancora vigente, spostandone la scadenza dal 7 giugno 2017 al 7 giugno 2020.

• art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 76/2020

  La proroga prevista dalla disposizione non è applicabile a una convenzione già scaduta al momento della sua entrata in vigore.

• art. 10-septies d.l. n. 21/2022

  Le successive proroghe legislative non possono incidere su una convenzione la cui validità era già cessata.

• art. 46 l.r. Lombardia n. 12/2005

  in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree

  La monetizzazione delle aree a standard non cedute costituisce la prestazione alternativa alla cessione e può essere prevista nella convenzione urbanistica quale obbligazione connessa al diritto edificatorio.

• art. 2033 c.c.

  L’indebito oggettivo è ripetibile quando manca il titolo dell’obbligazione, oppure quando il titolo è nullo o ha perso retroattivamente efficacia per annullamento, risoluzione o rescissione; non si applica quando il pagamento trova causa in una convenzione valida ed efficace.

• art. 2041 c.c.

  L’azione di ingiustificato arricchimento non è configurabile quando l’incremento patrimoniale dell’amministrazione trova una causa giustificativa nell’accordo convenzionale.

Massime di principio

• La proroga legislativa della durata di una convenzione urbanistica può operare soltanto se la convenzione è ancora vigente al momento dell’entrata in vigore della disposizione prorogatrice; una convenzione già scaduta non può essere nuovamente prorogata ex lege.
• La monetizzazione delle aree a standard non cedute, prevista da una convenzione urbanistica ai sensi della disciplina regionale, costituisce una prestazione patrimoniale avente causa nell’accordo e nel diritto edificatorio convenzionalmente regolato.
• La mancata realizzazione dell’intervento edilizio per ragioni economiche o per scelta del privato non determina, di per sé, l’indebito oggettivo delle somme versate in esecuzione della convenzione urbanistica, se il titolo convenzionale era valido ed efficace al momento del pagamento.
• La ripetizione ex art. 2033 c.c. di somme versate in esecuzione di una convenzione urbanistica presuppone l’inesistenza originaria del titolo, la sua nullità oppure la perdita retroattiva di efficacia per annullamento, risoluzione o rescissione; la mera scadenza successiva della convenzione non è sufficiente.
• Gli obblighi patrimoniali assunti dal privato in una convenzione urbanistica restano vincolanti anche se l’interesse originario all’intervento viene meno o l’intervento diviene non attuato per vicende riconducibili alla sfera economica del privato, salvo che la mancata attuazione sia imputabile all’amministrazione.
• Non sussiste ingiustificato arricchimento dell’amministrazione quando le somme incassate trovano una causa giustificativa nella convenzione urbanistica, indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio.

Come è indicizzato