Sentenza n. 4001/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società costruttrice e il condominio hanno appellato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva ritenuto legittimo il parere della Soprintendenza contrario all'installazione di pannelli fotovoltaici sul tetto di un edificio situato in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Con il primo motivo hanno dedotto che il parere post remand si fosse limitato a reiterare il precedente giudizio negativo fondato sulla mera visibilità dei pannelli dalle colline retrostanti, senza esaminare le misure mitigative proposte, tra cui l'impiego di pannelli cromaticamente affini alle tegole storiche, lo spostamento sulle falde interne e verso valle, la riduzione del numero dei pannelli collocati sulla falda più visibile e l'installazione solo parziale sui pergolati. Hanno inoltre sostenuto che la Soprintendenza avrebbe dovuto considerare la visuale interna del centro storico, l'evoluzione dell'ordinamento favorevole al fotovoltaico e l'impercorribilità tecnica della collocazione integrale sui pergolati. Con il secondo motivo hanno denunciato la contraddittorietà dell'operato della Soprintendenza, che aveva indicato i pergolati come soluzione possibile pur a fronte del precedente esito sfavorevole dell'istanza relativa a tale collocazione e del parere contrario della Commissione comunale per il paesaggio. Con il terzo motivo hanno dedotto l'impraticabilità tecnica della soluzione sui pergolati, anche per il rischio di perdita degli incentivi energetici. Con il quarto motivo hanno riproposto la domanda risarcitoria, quantificata in euro 86.804,26 per la perdita degli incentivi e in euro 32 giornalieri per il maggior costo dell'energia, oltre al danno da ritardo nell'ottemperanza al remand cautelare.

La decisione

L'appello è stato accolto limitatamente alla domanda di annullamento. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la visibilità dei pannelli fotovoltaici non sia, di per sé, sufficiente a fondare un giudizio di incompatibilità paesaggistica. La valutazione deve riguardare le modalità progettuali, i materiali e le misure di mitigazione, attraverso una comparazione tra tutela del paesaggio, interesse pubblico alla transizione energetica e interesse privato al risparmio energetico. Nel caso concreto, la Soprintendenza ha reiterato il giudizio negativo sulla base della percepibilità dei pannelli dalle colline, senza considerare effettivamente le specifiche soluzioni migliorative proposte e senza verificare l'eventuale impraticabilità tecnica della collocazione alternativa sui pergolati, nonché le conseguenze sull'accesso agli incentivi e sulla prestazione energetica dell'edificio. Il nuovo parere non ha quindi superato le criticità già evidenziate dall'ordinanza cautelare di remand ed è stato annullato, con obbligo per l'amministrazione di rideterminarsi. La domanda risarcitoria è stata respinta allo stato, poiché l'amministrazione conserva un margine di discrezionalità tecnica e deve ancora pronunciarsi: non è pertanto possibile stabilire in via prognostica che il bene della vita, ossia l'autorizzazione alla collocazione dei pannelli sul tetto, spetti ai ricorrenti. Le spese del doppio grado sono state poste a carico del Ministero per euro 8.000,00, previa parziale compensazione.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata quale base del vincolo paesaggistico gravante sul territorio comunale, per ragioni di rilevanza storica e naturalistica.

• d.lgs. 42/2004

  La disciplina paesaggistica impone una valutazione di compatibilità dell'intervento, ma tale valutazione deve considerare concretamente le caratteristiche progettuali e le misure di mitigazione.

• art. 11, comma 6, d.P.R. 131/2017

  La disposizione è richiamata dal TAR con riguardo al procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica e agli effetti del parere contrario della Commissione per il paesaggio; il Consiglio di Stato non fonda su tale questione la decisione di accoglimento.

• d.lgs. 199/2021

  La disciplina incentivante è rilevante nel bilanciamento degli interessi, poiché l'amministrazione deve considerare se la collocazione alternativa dei pannelli comporti un sacrificio sproporzionato nell'accesso agli incentivi e nella prestazione energetica dell'edificio.

• d.lgs. 190/2024

  La disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili è richiamata, pur non essendo applicabile ratione temporis, quale conferma dell'evoluzione normativa e della qualificazione degli edifici e delle relative pertinenze come aree idonee.

• art. 11-bis, comma 1, lettera l), numero 3), d.lgs. 190/2024

  gli edifici e le strutture edificate e relative superfici esterne pertinenziali

  La disposizione, introdotta successivamente ai fatti, qualifica gli edifici e le superfici esterne pertinenziali come aree idonee all'installazione di impianti fotovoltaici; il richiamo ha valore confermativo dell'evoluzione della sensibilità normativa.

• art. 11-quater d.lgs. 190/2024

  La disposizione è richiamata per evidenziare il successivo alleggerimento del ruolo autorizzatorio paesaggistico rispetto agli impianti da fonti rinnovabili collocati in aree idonee.

• art. 30 c.p.a.

  Il principio sulla non risarcibilità ex ante dell'interesse legittimo pretensivo, in presenza di potere discrezionale ancora da esercitare, è richiamato nel quadro dell'azione risarcitoria, pur senza esplicita citazione testuale dell'articolo nel passaggio motivazionale.

Massime di principio

• La mera visibilità di pannelli fotovoltaici installati su edifici situati in area vincolata non è, di per sé, sufficiente a fondare un giudizio di incompatibilità paesaggistica; l'amministrazione deve valutare concretamente le modalità di installazione, i materiali, la qualità progettuale e l'inserimento nel contesto paesaggistico.
• Nel valutare la compatibilità paesaggistica di un impianto fotovoltaico, l'amministrazione deve bilanciare la tutela del paesaggio con l'interesse pubblico alla transizione energetica e con l'interesse privato al risparmio energetico e all'accesso agli incentivi pubblici.
• Il divieto di collocare pannelli fotovoltaici sulle coperture può essere giustificato solo se la soluzione alternativa è effettivamente praticabile e non impone un sacrificio sproporzionato quanto agli incentivi energetici conseguibili e alla prestazione energetica dell'edificio.
• Quando il richiedente propone specifiche misure di mitigazione e soluzioni progettuali alternative, la Soprintendenza deve esaminarle effettivamente e non può fondare il diniego sulla sola persistenza della percepibilità dei pannelli da un determinato punto di osservazione.
• La domanda risarcitoria per lesione di un interesse legittimo pretensivo non può essere accolta finché l'amministrazione conserva il potere discrezionale o tecnico-discrezionale di rideterminarsi e non sia possibile formulare con certezza una prognosi favorevole sulla spettanza del bene della vita.

Come è indicizzato