Sentenza n. 9148/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società gestrice dell’aeroporto ha impugnato il regolamento ENAC del 24 marzo 2025 e la nota applicativa del 29 maggio 2025, deducendo cinque ordini di censure. In primo luogo, ha contestato che il regolamento imponesse la centralizzazione dei depositi carburante e la loro gestione esclusiva da parte dei gestori aeroportuali senza una previa istruttoria individuale conforme all’art. 9 del d.lgs. 18/1999, in violazione della direttiva 96/67/CE e della disciplina nazionale sui servizi di handling. Ha negato che tale potere potesse fondarsi sull’art. 2 del d.lgs. 250/1997, sull’art. 57 del d.l. 5/2012 o sull’art. 705 cod. nav. In secondo luogo, ha dedotto la violazione della libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. e agli artt. 49 e 56 TFUE, nonché del principio di precauzione, sostenendo che ENAC avesse trasferito ai gestori aeroportuali attività tecnicamente complesse e pericolose senza adeguata istruttoria sui rischi e sulle competenze necessarie. In terzo luogo, ha lamentato la violazione dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento, nonché l’incidenza unilaterale sulle convenzioni di gestione, sui rapporti di subconcessione, sui piani di investimento, sui piani economico-finanziari e sulla pianificazione aeroportuale, senza meccanismi di riequilibrio e senza coinvolgimento dell’Autorità di regolazione dei trasporti. In quarto luogo, ha censurato la previsione di una responsabilità sostanzialmente oggettiva del gestore per la mancata attuazione degli obblighi regolamentari, nonostante la realizzazione dei depositi richiedesse un procedimento autorizzatorio unico di competenza ministeriale. Infine, ha dedotto l’omessa attivazione di un concreto contraddittorio con gli operatori interessati nell’adozione della regolazione tecnica. ENAC si è costituita; una memoria da essa depositata è stata dichiarata tardiva e inammissibile.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il regolamento e gli altri atti impugnati, richiamando la propria precedente giurisprudenza su controversie identiche o analoghe. Il giudice ha ritenuto che ENAC avesse introdotto un meccanismo articolato di acquisto e costruzione di nuove infrastrutture, configurando prestazioni patrimoniali imposte prive di adeguata base normativa, finalizzato a ricondurre artificialmente e in via esclusiva la gestione dei depositi carburante ai gestori aeroportuali. La centralizzazione non era il risultato dell’accertamento, caso per caso, dei presupposti tassativi dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. 18/1999, all’esito di una rigorosa istruttoria, ma di una scelta regolamentare generale fondata su esigenze di safety e security estranee ai presupposti previsti da tale disposizione. Non ha sanato il vizio la previsione dell’obbligo per il gestore di avviare successivamente la procedura dell’art. 9, poiché tale procedura era collocata a valle della riorganizzazione proprietaria e gestionale imposta dal regolamento. Il potere di regolazione tecnica previsto dall’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. 250/1997 non poteva essere utilizzato per incidere sul contenuto del rapporto concessorio, introdurre unilateralmente nuovi obblighi e alterare l’equilibrio della convenzione. Neppure l’art. 705 cod. nav. imponeva che il gestore fosse proprietario delle infrastrutture aeroportuali: il compito di amministrare e gestire le infrastrutture non equivale necessariamente alla titolarità dominicale delle stesse. È stata inoltre esclusa l’applicabilità della teoria dei poteri impliciti, perché il potere esercitato incideva su oggetto, destinatari e posizioni giuridiche diversi da quelli ricompresi nello spazio giuridico del potere di regolazione tecnica. Il TAR ha ritenuto fondate anche le censure riferite all’art. 41 Cost., per difetto di istruttoria e motivazione: una modifica così incisiva degli assetti gestionali avrebbe richiesto un provvedimento specifico, preceduto da approfondita istruttoria e corredato da motivazione particolareggiata, con ponderazione delle esigenze operative dell’aeroporto e dell’affidamento degli operatori economici. ENAC è stata condannata al pagamento di euro 5.000,00 oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione delle infrastrutture e la limitazione del numero dei prestatori richiedono l’accertamento dei presupposti normativi e una rigorosa istruttoria preventiva da parte di ENAC; tali presupposti non possono essere sostituiti da una scelta regolamentare generale fondata su esigenze diverse da quelle tassativamente previste.

• art. 2, comma 1, lett. a), d.lgs. 250/1997

  potere di regolamentazione tecnica

  Il potere di regolazione tecnica di ENAC non consente di incidere sul contenuto del rapporto concessorio, introdurre unilateralmente nuovi obblighi a carico del gestore o alterare l’equilibrio della convenzione.

• art. 705, comma 1, cod. nav.

  amministrare e gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali

  Il compito del gestore di amministrare e gestire le infrastrutture aeroportuali non implica necessariamente la proprietà delle infrastrutture stesse.

• art. 41 Cost.

  Una modifica incisiva degli assetti gestionali e proprietari incidente sulla libertà di iniziativa economica richiede specifica istruttoria e motivazione, con ponderazione delle esigenze operative dello scalo e dell’affidamento degli operatori.

• art. 57, comma 1, lett. c), d.l. 5/2012, convertito in l. 134/2012

  depositi di carburante per aviazione siti all’interno del sedime aeroportuale

  La disposizione individua tali depositi come infrastrutture e insediamenti strategici e disciplina una procedura autorizzatoria semplificata, ma non fonda il potere di centralizzare la gestione dei depositi né supera i presupposti dell’art. 9 del d.lgs. 18/1999.

• art. 74 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  La controversia è stata definita in forma semplificata, essendo già stata esaminata dalla Sezione in precedenti pronunce su questioni analoghe.

Massime di principio

• La centralizzazione di infrastrutture aeroportuali destinate ai servizi di handling e l’affidamento della loro gestione in via esclusiva al gestore aeroportuale richiedono l’accertamento concreto dei presupposti previsti dall’art. 9, comma 1, del d.lgs. 18/1999 e una rigorosa istruttoria preventiva; non possono essere imposte mediante un regolamento generale fondato su esigenze diverse da quelle tassativamente contemplate dalla legge.
• Il potere di regolazione tecnica attribuito a un’autorità amministrativa non può essere utilizzato per introdurre unilateralmente prestazioni patrimoniali, obblighi di acquisto o costruzione di infrastrutture, né per modificare il contenuto e l’equilibrio di un rapporto concessorio, quando tali misure non abbiano una specifica base normativa.
• Il dovere del gestore aeroportuale di amministrare e gestire le infrastrutture secondo criteri di trasparenza e non discriminazione non comporta, in assenza di una specifica previsione normativa, l’obbligo di esserne proprietario o di gestirle direttamente ed esclusivamente.
• La teoria dei poteri impliciti non consente di fondare un potere amministrativo che incida su oggetto, destinatari e posizioni giuridiche soggettive estranei allo spazio giuridico delimitato dalla norma attributiva del potere principale.
• Una disciplina amministrativa che alteri significativamente gli assetti gestionali, convenzionali e proprietari di operatori economici deve essere preceduta da istruttoria approfondita e sorretta da motivazione specifica, con ponderazione delle esigenze pubbliche perseguite e dell’affidamento riposto dagli operatori nella stabilità dei rapporti giuridici in essere.

Come è indicizzato