Sentenza n. 39/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda il rigetto di una domanda di sanatoria edilizia presentata ai sensi della legge n. 724/1994 per manufatti realizzati, secondo la ricostruzione processuale, in epoca anteriore all'ottobre 1983 e ampliati nel 1985. Il Comune aveva fondato il diniego sia sulla carenza documentale, individuata principalmente nella mancata acquisizione del parere igienico-sanitario, sia sulla natura pertinenziale delle opere rispetto a un fabbricato principale la cui precedente domanda di sanatoria era stata respinta. L'appellante ha dedotto: la violazione degli artt. 3 e 7 e seguenti della legge n. 241/1990, poiché la comunicazione procedimentale del 2013 aveva prospettato soltanto la carenza documentale, mentre il diniego finale aveva introdotto anche la diversa ragione ostativa della pertinenzialità e del precedente rigetto, senza previo contraddittorio; la violazione dell'art. 2, comma 37, lett. d), della legge n. 662/1996 e dell'art. 96 della l.r. n. 11/2010, nonché il difetto di istruttoria e motivazione, per avere imputato alla richiedente la mancata acquisizione del parere igienico-sanitario, sebbene dagli atti risultasse che tale parere era stato già richiesto dal Comune; l'erroneità della qualificazione dell'istanza del 1995 e della riconduzione delle opere a meri corpi pertinenziali. In appello è stata inoltre richiesta l'acquisizione di una nota dell'ASP di Messina recante parere favorevole sotto il profilo igienico-sanitario.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, annullando il diniego comunale del 1° giugno 2015, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione. Il primo motivo è stato ritenuto fondato: la ragione ostativa relativa alla pertinenzialità delle opere rispetto al fabbricato principale già oggetto di rigetto non era stata previamente indicata nel contraddittorio procedimentale, avviato invece sulla sola carenza documentale. Tale ragione non costituiva un'aggiunta marginale, ma una diversa ragione qualificatoria e preclusiva, incidente sull'identità e sul perimetro dell'istanza; pertanto, l'interessata avrebbe dovuto essere posta in condizione di interloquire specificamente su di essa. Il giudice ha escluso che la pluralità delle motivazioni consentisse automaticamente di ritenere legittimo l'atto mediante la categoria del provvedimento plurimotivato, poiché l'autonomia delle rationes presuppone un procedimento correttamente svolto e un contraddittorio effettivo sulle ragioni ostative. Anche il secondo motivo è stato accolto: la circostanza che il parere igienico-sanitario fosse stato già richiesto dal Comune impediva di imputare automaticamente alla parte la sua mancata acquisizione. Occorreva verificare se l'iter sanitario si fosse arrestato per uno specifico inadempimento collaborativo della richiedente e se tale imputabilità fosse stata chiaramente rappresentata e gestita dall'Amministrazione. La documentazione dimostrava inoltre che la parte aveva adempiuto ad altri incombenti indicati dal Comune, rendendo non sufficiente la presunzione di inerzia colpevole sul versante sanitario. Le ulteriori censure sulla qualificazione dell'istanza sono state assorbite, dovendo l'Amministrazione riesercitare il potere sulla base di una ricostruzione puntuale e trasparente dell'oggetto della domanda. Nulla è stato disposto sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• artt. 3 e 7 e seguenti l. 241/1990

  L'Amministrazione deve motivare il provvedimento e assicurare un contraddittorio effettivo sulle ragioni ostative concretamente poste a fondamento della decisione; non può introdurre nel provvedimento finale una ragione qualificatoria e preclusiva non previamente comunicata all'interessato.

• art. 2, comma 37, lett. d), l. 662/1996

  La carenza documentale non può essere imputata automaticamente al richiedente quando il documento mancante, quale il parere igienico-sanitario, risulti essere stato richiesto d'ufficio dall'Amministrazione; deve essere accertata la concreta imputabilità alla parte dell'arresto del sub-procedimento.

• art. 96 l.r. 11/2010

  La disposizione è richiamata nel motivo relativo alla documentazione e alla conformità igienico-sanitaria della pratica di sanatoria; il giudice accoglie la censura per erronea ricostruzione degli oneri procedimentali, senza sviluppare una distinta interpretazione testuale della norma.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La questione di ammissibilità e indispensabilità del documento prodotto in appello non deve essere esaminata quando l'illegittimità dell'atto risulta già autonomamente dalla sequenza procedimentale.

Massime di principio

• Quando il provvedimento finale si fonda, oltre che su una carenza documentale, su una diversa ragione qualificatoria e preclusiva incidente sull'identità o sul perimetro dell'istanza, tale ragione deve essere previamente comunicata all'interessato e sottoposta a effettivo contraddittorio; la sua introduzione soltanto nel diniego vizia il procedimento.
• La regola del provvedimento plurimotivato non consente di ritenere automaticamente legittimo un atto fondato su più rationes quando una di esse sia maturata senza un contraddittorio procedimentale effettivo o condizioni la stessa interpretazione dell'oggetto della domanda.
• Quando l'Amministrazione dichiara di avere già richiesto d'ufficio un parere o un atto di assenso esterno, la sua mancata acquisizione non può essere automaticamente qualificata come carenza documentale imputabile al privato. L'Amministrazione deve verificare e motivare quale specifico inadempimento collaborativo della parte abbia impedito la conclusione del sub-procedimento.
• La cooperazione del privato, anche mediante il pagamento di diritti o la produzione di elaborati, non equivale alla traslazione integrale su di esso dell'onere di procurarsi un parere che l'Amministrazione procedente ha dichiarato di avere già richiesto.
• Il giudice può annullare il diniego e rimettere l'Amministrazione nella disponibilità del potere quando il procedimento sia viziato per mancato contraddittorio e difetto di istruttoria, lasciando salve le ulteriori valutazioni amministrative da compiere sulla base di una ricostruzione trasparente dell'oggetto dell'istanza.

Come è indicizzato