Sentenza n. 131/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato le ordinanze comunali n. 2 del 7 febbraio 2025 e n. 4 del 12 febbraio 2025, nonché gli atti presupposti e conseguenti, deducendo, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 2, 4, 8-bis, comma 6, 11, 16, 18 e 20 della l. n. 689/1981 e degli artt. 21, 23 e 49 della l.r. Abruzzo n. 23/2018, nonché la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e adeguatezza, l'erroneità dei presupposti, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e di motivazione, lo sviamento, l'irragionevolezza e l'ingiustizia manifesta. La ricorrente ha sostenuto, in particolare, che la violazione sarebbe dipesa dall'inadempimento isolato di un solo utente, che il Comune avrebbe dovuto applicare il regime delle sanzioni amministrative e che il divieto di noleggio sarebbe inattuale e sproporzionato; ha inoltre lamentato disparità di trattamento rispetto ad altri operatori economici. Con il secondo motivo ha dedotto l'illegittimità derivata delle ordinanze, richiamando genericamente i motivi proposti in altri giudizi, senza trascriverli né riassumerli. È stato ammesso l'intervento ad opponendum di un'impresa concorrente, autorizzata allo svolgimento della medesima attività nel comprensorio sciistico, titolare di un interesse qualificato e indiretto al mantenimento degli effetti inibitori degli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha ammesso l'intervento ad opponendum dell'impresa concorrente, ritenendo sussistente un interesse qualificato, contrario e dipendente rispetto a quello della ricorrente, distinto dal mero interesse generale alla legittimità degli atti. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha ritenuto inconferenti le norme della l. n. 689/1981, perché le ordinanze non costituivano ordinanze-ingiunzione né sanzioni amministrative accessorie, ma esercizio del potere comunale di vigilanza e controllo sull'esercizio abusivo delle attività commerciali, previsto dall'art. 4, comma 4, della l.r. Abruzzo n. 23/2018. Il verbale della Polizia Municipale del 17 gennaio 2025, redatto alla presenza del legale rappresentante della società, attestava lo svolgimento del noleggio a favore di un soggetto che non aveva richiesto lezioni di sci e faceva fede fino a querela di falso; la tesi dell'episodio isolato non è stata ritenuta dimostrata né idonea a escludere il potere di vigilanza. È stata ritenuta inapplicabile anche la disciplina dell'art. 49, comma 2, della l.r. n. 23/2018, relativa alla sospensione dell'attività per violazioni dell'art. 23 e soggetta ai limiti della particolare gravità o della recidiva infrannuale, poiché il divieto non derivava dalla mancata presentazione della SCIA, ma dal vincolo di destinazione gravante sul bene, derivante dall'uso civico. Il divieto di attività commerciale nei locali della scuola di sci risultava da plurimi atti comunali e regionali, dall'autorizzazione al mutamento di destinazione e all'alienazione delle terre civiche e dagli atti negoziali, inclusi l'atto di alienazione e la successiva transazione, che la ricorrente aveva accettato e non aveva tempestivamente impugnato. Il noleggio era consentito soltanto in quanto attività strumentale alle lezioni di sci e compatibile con la destinazione di pubblica utilità della sede; il noleggio a soggetti estranei alle lezioni costituiva invece attività commerciale vietata. L'apposizione dei sigilli è stata ritenuta proporzionata perché limitata ai locali destinati al noleggio e non estesa all'attività di vendita al dettaglio di articoli sportivi, biciclette e articoli per il tempo libero esercitata in forza della SCIA del 29 gennaio 2015. Sono state respinte anche le censure di sproporzionalità, difetto di interesse pubblico, sviamento e disparità di trattamento, non essendo stata dimostrata l'identità delle situazioni di fatto o giuridiche degli altri operatori indicati. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per violazione dell'art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., poiché il rinvio integrale ai motivi di altri ricorsi non indicava motivi specifici. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.000 oltre accessori in favore del Comune e in euro 1.000 oltre accessori in favore dell'interveniente.

Norme richiamate

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  interesse qualificato di segno contrario, dipendente e accessorio rispetto a quello dedotto dal ricorrente

  Consente l'intervento ad opponendum di un soggetto non parte quando dimostri un interesse qualificato, contrario e dipendente rispetto a quello azionato, anche se inciso soltanto indirettamente dall'eventuale accoglimento del ricorso.

• art. 4, comma 4, l.r. Abruzzo n. 23/2018

  potere di vigilanza e controllo sull'esercizio abusivo delle attività commerciali

  Attribuisce al Comune il potere di vigilare e reprimere l'esercizio abusivo delle attività commerciali; l'esercizio di tale potere non coincide con l'adozione di un'ordinanza-ingiunzione sanzionatoria.

• art. 18 l. n. 689/1981

  La disciplina dell'ordinanza-ingiunzione non si applica a un ordine inibitorio adottato nell'esercizio del potere di vigilanza sull'attività commerciale abusiva.

• art. 24 l. n. 689/1981

  Le sanzioni amministrative accessorie previste dalla norma appartengono a una categoria diversa dall'ordine comunale di cessazione dell'attività abusiva.

• art. 49, comma 2, l.r. Abruzzo n. 23/2018

  sospensione delle attività di vendita solo in caso di particolare gravità o di recidiva infrannuale e comunque per un periodo non superiore a venti giorni

  La disciplina dei limiti alla sospensione per violazioni dell'art. 23 non si applica quando l'inibizione deriva dalla violazione di un vincolo di destinazione del bene e non dalla mancata presentazione della SCIA.

• art. 23 l.r. Abruzzo n. 23/2018

  La relativa disciplina sanzionatoria non governa la fattispecie, nella quale il divieto commerciale deriva dal vincolo di destinazione dell'immobile.

• art. 18, commi 3, lettera f), e 6, l.r. Abruzzo n. 39/2012

  Il noleggio di attrezzature sciistiche può rientrare tra le attività strumentali al completamento dell'offerta delle scuole sci, ma soltanto nei limiti della compatibilità con la destinazione del bene e, nel caso concreto, a favore degli utenti che richiedono lezioni di sci.

• art. 6, commi 4 e 8, l.r. Abruzzo n. 25/1988

  La disciplina del mutamento di destinazione e dell'alienazione delle terre civiche consente di subordinare l'alienazione alla realizzazione delle finalità autorizzate e alla retrocessione in caso di mancata realizzazione.

• art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a.

  i motivi specifici su cui si fonda il ricorso

  Impone al ricorrente di indicare specificamente i motivi di ricorso; il richiamo generico e integrale ai motivi dedotti in altri giudizi non soddisfa tale requisito e rende il motivo inammissibile.

Massime di principio

• L'ordine di cessazione di un'attività commerciale abusiva adottato dal Comune nell'esercizio del potere di vigilanza e controllo non ha natura di ordinanza-ingiunzione né di sanzione amministrativa accessoria; pertanto, non è soggetto alla disciplina propria della l. n. 689/1981 relativa all'ordinanza-ingiunzione e ai limiti delle sanzioni accessorie.
• Quando un'attività commerciale è vietata da un vincolo di destinazione gravante sul bene, derivante da atti di mutamento di destinazione e alienazione di terre civiche accettati dal privato, l'amministrazione può inibirne l'esercizio anche se il divieto non deriva dalla mancata presentazione della SCIA; non si applicano, in tal caso, i limiti previsti per la sospensione dell'attività quale conseguenza della violazione della disciplina sulla SCIA.
• Il potere comunale di vigilanza sull'esercizio abusivo di attività commerciali può essere esercitato anche a seguito di un singolo accertamento e indipendentemente dalle segnalazioni di terzi, quando un verbale redatto dalla polizia municipale attesti direttamente la violazione; il verbale fa fede fino a querela di falso quanto ai fatti attestati come avvenuti in presenza dell'agente pubblico.
• L'esecuzione coattiva dell'ordine di cessazione mediante apposizione di sigilli è proporzionata quando è limitata ai locali nei quali si svolge l'attività vietata e non impedisce lo svolgimento di autonome attività lecite esercitate sulla base di una SCIA.
• Il motivo di ricorso che richiama integralmente, senza specificarli neppure in sintesi, i motivi dedotti in altri giudizi viola l'art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. ed è inammissibile per difetto di specificità.
• L'intervento ad opponendum è ammissibile quando il terzo, pur non essendo controinteressato in senso sostanziale, dimostri un interesse economico qualificato e indiretto al mantenimento dell'atto impugnato, derivante dalla posizione concorrenziale concretamente incisa dall'eventuale accoglimento del ricorso.

Come è indicizzato