Sentenza n. 5940/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la nota con cui l’Autorità di sistema portuale ha interpretato la disciplina della concessione nel senso che le postazioni riservate alle società autorizzate allo svolgimento di servizi di trasporto pubblico potessero essere utilizzate esclusivamente per il trasporto pubblico di linea, vietando quindi il noleggio autobus con conducente. È stata dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 83, comma 8, e 87 del d.lgs. 50/2016, dell’art. 1, lett. d), del disciplinare e dell’art. 5, comma 4, della legge regionale Lazio n. 23/2019. Secondo la ricorrente, né il disciplinare né l’atto concessorio limitavano l’attività al solo trasporto di linea; la locuzione "servizio di trasporto pubblico" ricomprendeva anche il noleggio con conducente, qualificato dalla normativa come autoservizio pubblico non di linea. L’Autorità ha eccepito la tardività del ricorso, la mancata impugnazione della precedente nota del 2 luglio 2024, del bando, del disciplinare, dei chiarimenti e dell’atto concessorio, nonché la mancata notifica agli assegnatari delle altre postazioni, ritenuti controinteressati.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto tutte le eccezioni dell’Autorità. La nota del 20 agosto 2024 è stata qualificata come conferma in senso proprio, e non come atto meramente confermativo, poiché aveva esaminato specificamente la posizione della ricorrente, la documentazione prodotta per la partecipazione e aveva introdotto una nuova motivazione fondata su un’interpretazione finalistica del disciplinare. Essa era quindi autonomamente impugnabile e idonea a far decorrere un nuovo termine per ricorrere; il ricorso, notificato il 5 dicembre 2024, è stato ritenuto tempestivo. Non era necessaria l’impugnazione degli atti di gara e della concessione, perché la ricorrente contestava esclusivamente la portata novativa della nota del 20 agosto 2024. È stata inoltre esclusa la qualità di controinteressati degli assegnatari delle postazioni 1-8, privi di un interesse sostanziale diretto e contrario all’accoglimento del ricorso. Nel merito, il disciplinare riservava le postazioni 9 e 10 alle società autorizzate allo svolgimento di servizi di trasporto pubblico, senza mai specificare che dovesse trattarsi di trasporto pubblico di linea. L’interpretazione restrittiva adottata dall’Autorità non risultava né dal tenore letterale né dalla finalità degli atti di gara e introduceva una limitazione nuova, in contrasto con il principio del favor partecipationis. Il noleggio autobus con conducente costituisce autoservizio pubblico di trasporto e rientra quindi nella nozione di servizio di trasporto pubblico prevista dal disciplinare. Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati annullati. L’Autorità di sistema portuale è stata condannata al pagamento di euro 3.000, oltre accessori, mentre le spese nei confronti del Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 36 Codice della navigazione

  Disciplina l’affidamento in concessione demaniale marittima oggetto della procedura.

• art. 8 Regolamento per l’esecuzione del Codice della navigazione

  Richiamato quale base normativa della procedura di concessione demaniale marittima.

• art. 83, comma 8, d.lgs. 50/2016

  Invocato dalla ricorrente quale parametro di legittimità della disciplina e dell’interpretazione della procedura.

• art. 87 d.lgs. 50/2016

  Invocato dalla ricorrente quale parametro di legittimità.

• art. 1, lett. d), del disciplinare di gara

  Le postazioni nn. 9 e 10 [...] sono riservate alle Società autorizzate da Enti o Amministrazioni allo svolgimento di servizio di trasporto pubblico.

  La disposizione non limita il servizio di trasporto pubblico al solo trasporto di linea; il noleggio con conducente vi rientra.

• art. 5, lett. b), del disciplinare di gara

  Società autorizzate da Enti o Amministrazioni allo svolgimento di servizio di trasporto pubblico.

  Individua i soggetti legittimati a partecipare senza prescrivere che l’autorizzazione riguardi esclusivamente il trasporto pubblico di linea.

• art. 5, comma 4, legge Regione Lazio n. 23/2019

  Qualifica il noleggio autobus con conducente come autoservizio pubblico, seppure non di linea.

• art. 1, comma 2, legge n. 21/1992

  Ricondotto dal giudice il noleggio con conducente alla categoria degli autoservizi pubblici di trasporto.

• art. 18, comma 2, d.lgs. n. 79/2011

  Richiamato per distinguere l’attività di vendita e organizzazione di proposte turistiche dall’attività di mero noleggio autobus con conducente.

• art. 1362 c.c.

  Richiamato, nel motivo di ricorso, quale criterio letterale per l’interpretazione delle clausole della lex specialis.

• art. 1363 c.c.

  Richiamato, nel motivo di ricorso, quale criterio sistematico per l’interpretazione delle clausole della lex specialis.

Massime di principio

• Un atto successivo è qualificabile come conferma in senso proprio, autonomamente impugnabile, quando l’amministrazione, anche in seguito a una richiesta del destinatario, svolge un nuovo esame della situazione, considera specificamente la sua posizione e introduce nuove valutazioni istruttorie o motivazionali; non è quindi necessario impugnare anche il precedente atto confermato e il termine per ricorrere decorre nuovamente dall’atto di conferma.
• La qualifica di controinteressato nel processo amministrativo richiede congiuntamente la contemplazione nominativa nel provvedimento impugnato e la titolarità di un interesse sostanziale, diretto e contrario a quello perseguito dal ricorrente; un interesse soltanto indiretto e mediato non impone la notificazione del ricorso.
• I requisiti di partecipazione e l’oggetto di una procedura selettiva devono essere ricostruiti sulla base del contenuto degli atti di gara e non possono essere desunti, in senso restrittivo, dalla domanda presentata da un singolo concorrente o dalle autorizzazioni da questo prodotte.
• Quando una lex specialis riserva determinate postazioni a soggetti autorizzati allo svolgimento di un servizio di trasporto pubblico senza specificare il carattere di linea del servizio, l’amministrazione non può introdurre successivamente una limitazione al solo trasporto pubblico di linea mediante un atto interpretativo, se tale restrizione non risulta né dal tenore letterale né dalla finalità degli atti di gara.
• Il noleggio autobus con conducente, in quanto autoservizio pubblico di trasporto ai sensi della normativa richiamata, rientra nella nozione di servizio di trasporto pubblico prevista da una lex specialis che non distingua tra trasporto di linea e trasporto non di linea; l’amministrazione conserva comunque i poteri di controllo sull’eventuale svolgimento di attività ulteriori e diverse.

Come è indicizzato