Sentenza n. 579/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un'area sulla quale era in corso la realizzazione di un edificio polifunzionale assentito da precedenti titoli edilizi e paesaggistici, ha chiesto il risarcimento dei danni conseguenti al ritardo del Comune nella definizione del procedimento per il rilascio di una nuova autorizzazione paesaggistica, necessaria per riprendere i lavori dopo la scadenza dell'autorizzazione originaria. Il ricorso avverso il silenzio era stato già accolto con precedente sentenza, che aveva ordinato al Comune di provvedere e aveva convertito il rito relativamente alla domanda risarcitoria. L'autorizzazione paesaggistica è stata infine rilasciata il 26 maggio 2025. Il Comune ha eccepito la mutatio libelli, sostenendo che la ricorrente avesse quantificato e specificato le voci di danno solo mediante una consulenza tecnica depositata in corso di causa; ha inoltre contestato l'elemento soggettivo, il periodo di ritardo imputabile all'amministrazione, il nesso causale e la prova delle singole voci di danno. La ricorrente ha chiesto il ristoro, tra l'altro, dell'IMU, degli interessi passivi sul mutuo, dell'aumento dei costi dei materiali, delle spese di ripristino del cantiere, del maggior nolo dei ponteggi, degli ulteriori costi di gestione, dei mancati ricavi da vendita o locazione, del mancato rendimento della liquidità e della perdita di chance e del danno curriculare.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di mutatio libelli, rilevando che la domanda risarcitoria era stata proposta sin dal ricorso introduttivo, con una quantificazione provvisoria e con espressa riserva di precisarla mediante relazione tecnica. La successiva consulenza non ha introdotto una domanda nuova, poiché le voci di danno erano tutte riconducibili al medesimo fatto costitutivo, ossia al ritardo nel rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, e la quantificazione completa era divenuta possibile soltanto dopo il rilascio del titolo. Nel merito, il Collegio ha riconosciuto la responsabilità del Comune, ritenendo sussistenti la violazione dei termini procedimentali, la colpa dell'amministrazione, il nesso causale e un danno patrimoniale ingiusto. Il ritardo è stato quantificato in 499 giorni, anziché nei 610 giorni indicati dalla ricorrente: sono stati esclusi i periodi imputabili alla Soprintendenza o alla stessa interessata, mentre sono stati computati i ritardi del Comune nell'invio della pratica alla Soprintendenza, nella trasmissione delle integrazioni, nella risposta alle richieste di chiarimenti e nell'adozione del provvedimento finale. Il TAR ha ritenuto che il Comune non potesse giustificare il ritardo con le vicende giudiziarie del cantiere, ormai concluse alla data dell'istanza, né con la verifica della legittimità del permesso di costruire, procedimento autonomo rispetto a quello paesaggistico. Ha inoltre escluso un concorso colposo della ricorrente: l'attivazione del potere sostitutivo regionale ex art. 146, comma 10, d.lgs. 42/2004 costituisce una facoltà e non un obbligo, e la società aveva comunque tempestivamente proposto il ricorso avverso il silenzio. Sono state ritenute risarcibili, da calcolare sul periodo di 499 giorni, le somme relative all'IMU, ai maggiori interessi passivi sul mutuo, al maggior nolo dei ponteggi e alle ulteriori spese di gestione del cantiere, comprese quelle per la polizza, i consumi e la manutenzione dell'area. Sono state invece respinte per difetto di prova le richieste relative all'aumento dei costi dei materiali, non dimostrato mediante fatture e documentazione concreta; agli interventi di ripristino delle parti ammalorate, per mancata prova del nesso causale con il ritardo del Comune; ai mancati ricavi da vendita o locazione degli immobili, non supportati da contratti o trattative concretamente vanificate e fondati su valori ipotetici; al mancato rendimento della liquidità, basato su ricavi e utili meramente congetturali; alla perdita di chance e al danno curriculare, ritenuti non provati e comunque non assimilabili al danno curriculare tipico delle gare pubbliche. La domanda risarcitoria è stata quindi accolta parzialmente, nei limiti delle poste riconosciute e da quantificare secondo i criteri indicati in motivazione. Il Comune è stato condannato anche alle spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori, e gli atti sono stati trasmessi alla Procura regionale della Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 117, comma 6, c.p.a.

  Consente, nel giudizio avverso il silenzio, la conversione del rito camerale in rito ordinario per la trattazione della domanda risarcitoria.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  Impone all'amministrazione competente di svolgere gli accertamenti e trasmettere gli atti alla Soprintendenza entro quaranta giorni dalla ricezione dell'istanza.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Prevede il termine di quarantacinque giorni per il parere della Soprintendenza e il termine successivo per l'adozione della determinazione finale.

• art. 146, comma 9, d.lgs. 42/2004

  Consente al Comune di provvedere sull'istanza anche senza il parere della Soprintendenza quando siano decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti senza che il parere sia stato reso.

• art. 146, comma 10, d.lgs. 42/2004

  Attribuisce all'interessato la facoltà, non l'obbligo, di rivolgersi alla Regione per l'esercizio del potere sostitutivo in caso di inerzia.

• art. 1227 c.c.

  Il giudice esclude che la mancata attivazione del potere sostitutivo regionale integri, nel caso concreto, un concorso colposo della danneggiata, poiché questa aveva attivato il ricorso avverso il silenzio.

• art. 91 c.p.c.

  Fondamento della condanna del Comune alle spese di lite secondo il principio della soccombenza.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria proposta con l'atto introduttivo non integra mutatio libelli quando la successiva specificazione delle singole voci e la loro quantificazione restano riconducibili al medesimo fatto costitutivo già dedotto, anche se sono effettuate mediante una relazione tecnica depositata in corso di causa.
• Il rilascio tardivo di un provvedimento favorevole non esclude l'illiceità del ritardo dell'amministrazione: quando il bene della vita è stato infine riconosciuto, la violazione dei termini procedimentali può fondare il risarcimento se risultano provati colpa dell'amministrazione, nesso causale e danno patrimoniale.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, il Comune risponde dei ritardi a esso imputabili nelle fasi di propria competenza; non possono invece essere imputati al Comune i periodi dipendenti dall'attività della Soprintendenza o dalla risposta tardiva dell'interessato alle richieste di integrazione.
• Il Comune non può giustificare il ritardo nel rilascio dell'autorizzazione paesaggistica richiamando la verifica della legittimità del permesso di costruire, trattandosi di procedimento autonomo, sebbene presupposto, rispetto al procedimento paesaggistico.
• Il potere sostitutivo regionale previsto dalla disciplina paesaggistica è una facoltà dell'interessato e non una condizione necessaria per ottenere il risarcimento del danno da ritardo; l'attivazione del ricorso avverso il silenzio può escludere il concorso colposo del privato nella causazione del danno.
• Il risarcimento del danno da ritardo richiede la prova concreta delle singole poste: non sono sufficienti stime astratte fondate su costi ipotetici, valori medi non documentati, ricavi congetturali o perdite di chance non ancorate a specifiche occasioni perdute e verificabili.

Come è indicizzato