Sentenza n. 3913/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ha dedotto, con un unico motivo articolato, la violazione dell'art. 13 della legge regionale Lazio n. 41/2003, sostenendo che la disposizione prevede un sistema sanzionatorio graduato: in caso di irregolarità, diffida a regolarizzare e, solo in caso di mancata ottemperanza, sospensione dell'autorizzazione e chiusura temporanea; nei casi di gravi o ripetute violazioni di legge o di gravi disfunzioni assistenziali, revoca dell'autorizzazione e chiusura. La ricorrente ha contestato che il Comune avesse applicato immediatamente la misura più grave senza previamente assegnare un termine per la regolarizzazione, nonostante le criticità accertate fossero sanabili. Ha inoltre dedotto la violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza, il difetto di istruttoria e il difetto di motivazione, poiché l'ordinanza si sarebbe limitata a richiamare la nota dei NAS senza svolgere un'autonoma istruttoria. È stata altresì censurata la violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990, non risultando una situazione di urgenza o di pericolo imminente e irreparabile per la salute e la sicurezza degli ospiti tale da giustificare l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento. L'ispezione del 27 maggio 2025 aveva rilevato, tra l'altro, un numero di ospiti superiore a quello autorizzato, insufficienza di operatori socio-sanitari, carenze documentali e professionali, mancata esibizione del menù autorizzato, carenze strutturali e igieniche, nonché lacune nella carta dei servizi e nel progetto globale. Nel corso del giudizio, a seguito di ulteriori sopralluoghi e dei termini concessi dal giudice cautelare, la società ha progressivamente rimosso le irregolarità, fino alla loro integrale sanatoria accertata nel sopralluogo del 26 gennaio 2026.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per l'assorbente violazione del principio di proporzionalità e ha annullato l'ordinanza comunale. Il Collegio ha ritenuto che l'art. 13 della legge regionale Lazio n. 41/2003 distingua tra irregolarità regolarizzabili, per le quali il Comune deve diffidare il gestore assegnando un termine e può poi disporre la sospensione dell'autorizzazione e la chiusura fino alla rimozione delle cause, e gravi o ripetute violazioni di legge o gravi disfunzioni assistenziali, per le quali è prevista la revoca con chiusura. Le carenze riscontrate, pur diffuse e non lievi, sono risultate concretamente sanabili, come dimostrato dal progressivo adeguamento della struttura e dall'integrale eliminazione delle disfunzioni accertata nel corso del giudizio. Il Comune, disponendo immediatamente la revoca e la chiusura invece di una misura meno afflittiva, non ha rispettato il sistema graduato previsto dalla legge e ha violato la necessarietà della misura, poiché la diffida con termine di regolarizzazione sarebbe stata ugualmente idonea a tutelare salute, sicurezza e dignità degli anziani, incidendo meno sulla posizione della società. Il TAR ha inoltre evidenziato che la chiusura deve essere accompagnata dall'adozione delle misure necessarie a tutela degli utenti. Il Comune conserva il potere-dovere di vigilanza sulla struttura e il gestore deve continuare a rispettare gli standard normativi e qualitativi di settore. Le spese di lite sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 13 l.r. Lazio n. 41/2003

  1. Salvo che il fatto costituisca reato: a) qualora siano riscontrate irregolarità, il comune diffida il soggetto autorizzato ai sensi della presente legge a provvedere, assegnando un termine per la regolarizzazione; decorso inutilmente tale termine, è disposta la sospensione dell'autorizzazione e la chiusura dell'attività fino a quando siano rimosse le cause che hanno determinato il provvedimento; il provvedimento perde efficacia a seguito dell'accertamento della rimozione delle cause che l'hanno determinato; b) nel caso di gravi o ripetute violazioni di legge o di gravi disfunzioni assistenziali il comune dispone la revoca dell'autorizzazione e la chiusura dell'attività; [...]. 2. La chiusura dell'attività nei casi di cui al comma 1, lettere a), b) [...], viene disposta dal comune previa adozione delle misure necessarie a tutela degli utenti, che devono essere ospitati in condizioni strutturali e ambientali comunque adeguate alla loro condizione e al piano personalizzato di cui alla presente legge.

  La norma configura un sistema sanzionatorio graduato: per le irregolarità sanabili occorrono diffida e termine di regolarizzazione, seguiti eventualmente da sospensione e chiusura; la revoca immediata è riservata ai casi di gravi o ripetute violazioni o gravi disfunzioni assistenziali. La scelta della misura deve inoltre rispettare il principio di proporzionalità.

• art. 12 l.r. Lazio n. 41/2003

  Attribuisce ai Comuni il potere-dovere di vigilanza sulle strutture socio-assistenziali, che permane anche dopo l'annullamento della specifica ordinanza impugnata.

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per omessa comunicazione di avvio del procedimento; il TAR ha accolto il ricorso sulla base della sproporzione della misura, senza decidere espressamente tale ulteriore censura.

• artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92 c.p.c.

  Sono stati applicati per compensare integralmente le spese di lite, in ragione della peculiarità della controversia.

Massime di principio

• Quando una disciplina sanzionatoria amministrativa prevede una sequenza graduata tra diffida, sospensione e revoca, l'amministrazione deve applicare la misura coerente con la gravità e la sanabilità delle violazioni, non potendo disporre direttamente la revoca se le irregolarità sono regolarizzabili mediante l'assegnazione di un termine.
• La revoca dell'autorizzazione al funzionamento di una struttura socio-assistenziale e la chiusura dell'attività costituiscono misure più afflittive rispetto alla diffida e alla sospensione e possono essere disposte immediatamente solo in presenza dei presupposti qualificati previsti dalla legge, quali gravi o ripetute violazioni o gravi disfunzioni assistenziali.
• Il principio di proporzionalità impone che, tra più misure idonee a tutelare salute, sicurezza e dignità degli utenti, l'amministrazione scelga quella necessaria e meno incidente sulla posizione del destinatario; la possibilità di sanare le irregolarità dimostra, di regola, che una preventiva diffida può essere sufficiente e rende sproporzionata la revoca immediata.
• La successiva integrale regolarizzazione delle carenze, se conferma che le violazioni erano sanabili, costituisce elemento rilevante per valutare ex post la proporzionalità della misura originariamente adottata, senza escludere il perdurante potere-dovere comunale di vigilanza e di intervento in caso di nuove violazioni.

Come è indicizzato