Sentenza n. 1264/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione n. 22/35/2025, che lo aveva incluso nell’elenco GAP qualificando i Consorzi di bonifica come enti strumentali controllati, e, con motivi aggiunti, gli atti successivi relativi alla contabilità consortile e al bilancio consolidato regionale 2024. Ha dedotto violazione dell’art. 17 l.r. Sardegna n. 6/2008, come modificato dalla l.r. n. 31/2016, e dell’art. 11-ter d.lgs. n. 118/2011, sostenendo che i Consorzi sono enti pubblici sottoposti a vigilanza regionale, non enti strumentali controllati, e che la legge regionale li esclude dall’applicazione della disciplina statale di armonizzazione contabile. Ha inoltre invocato il giudicato formatosi sulle sentenze del TAR Sardegna del 10 agosto 2020, che avevano annullato la precedente deliberazione regionale n. 60/30/2018; ha denunciato difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e violazione degli statuti consortili, rilevando l’assenza di modifiche normative sopravvenute e l’apparente incoerenza tra l’inserimento nel GAP, l’approvazione di un regolamento contabile specifico per i Consorzi e la successiva classificazione dei Consorzi come enti partecipati non rilevanti. La Regione ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità per mancata dimostrazione dell’interesse leso e per acquiescenza alla deliberazione n. 32/54/2025.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’eccezione di inammissibilità e ha respinto nel merito il ricorso introduttivo e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti. Ha chiarito che gli atti impugnati non hanno esteso ai Consorzi l’applicazione diretta delle regole di redazione dei bilanci del d.lgs. n. 118/2011: la questione controversa riguardava soltanto la loro inclusione nel GAP, che può comprendere anche enti non direttamente soggetti a quelle regole. Ai fini dell’inclusione rileva la relazione sostanziale di controllo o influenza, da accertare secondo i criteri dell’art. 11-ter e dell’Allegato 4/4 al decreto, indipendentemente dalla qualificazione attribuita all’ente da altre disposizioni per finalità diverse. La disciplina regionale dei Consorzi — in particolare le norme su finanziamento, indirizzo, vigilanza, controllo, commissariamento e scioglimento — evidenzia, secondo il Collegio, una relazione di controllo o influenza riconducibile alle ipotesi dell’art. 11-ter, comma 1, lettere b), d) ed e). L’inclusione nel GAP è quindi legittima e non contrasta con le sentenze del 2020, che avevano annullato la precedente imposizione dell’applicazione del d.lgs. n. 118/2011, non la distinta inclusione nel GAP ai fini del consolidamento. Le doglianze di violazione di legge, difetto di istruttoria e motivazione e contraddittorietà sono state pertanto respinte congiuntamente. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11-ter d.lgs. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  L’inclusione nel GAP richiede una verifica concreta della sussistenza di almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter, compiuta alla luce della disciplina propria dell’ente.

• Allegato 4/4 al d.lgs. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  L’inclusione nel GAP ha funzione propria rispetto all’assoggettamento alle regole di contabilità armonizzata: dipende dalla relazione di controllo o influenza, non dall’applicazione diretta del d.lgs. n. 118/2011 alla contabilità dell’ente.

• art. 17 l.r. Sardegna 6/2008

  L’applicazione del d.lgs. n. 118/2011 (“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”) resta rimessa, invece, secondo quanto disposto dalla normativa e riconosciuto da questo Tribunale nelle predette sentenze del 2020, ad un processo che richiede la definizione delle necessarie modifiche statutarie e di un apposito regolamento di contabilità (ora approvato con la D.G.R. n. 32/54 del 18.6.2025), processo che è tuttora in corso.

  La disciplina regionale riserva l’eventuale applicazione delle regole di armonizzazione contabile ai Consorzi a un percorso che richiede le necessarie modifiche statutarie e un apposito regolamento; ciò non impedisce la loro inclusione nel GAP per il consolidamento.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato è distinta dall’applicazione diretta all’ente delle regole di armonizzazione contabile: il GAP può comprendere enti non direttamente assoggettati alle disposizioni del d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.
• La qualificazione di un ente come strumentale controllato ai fini dell’inclusione nel GAP dipende dalla verifica concreta delle condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter d.lgs. n. 118/2011, da svolgere alla luce della disciplina propria dell’ente; non è decisiva una diversa qualificazione attribuita da altre norme per finalità differenti.
• Una disciplina regionale che attribuisce all’amministrazione poteri di indirizzo, vigilanza, controllo, commissariamento e scioglimento, unitamente a forme rilevanti di finanziamento, può integrare le condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter, comma 1, lettere b), d) ed e), d.lgs. n. 118/2011, ai fini dell’inserimento dell’ente nel GAP.
• L’annullamento di un atto che aveva imposto l’applicazione diretta della disciplina di armonizzazione contabile non preclude, di per sé, l’inclusione del medesimo ente nel GAP quando il successivo provvedimento abbia oggetto e presupposti distinti, limitati al consolidamento del bilancio dell’amministrazione capogruppo.

Come è indicizzato