Sentenza n. 23/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'appellante aveva partecipato, quale mandante di un costituendo RTI, a una procedura di project financing avviata dal Comune di Randazzo per la progettazione, costruzione, manutenzione e gestione di nuove sepolture nel cimitero comunale. La proposta era stata dichiarata di pubblico interesse nel 2016; nel 2023 erano stati approvati i documenti di gara e nel gennaio 2024 era stata comunicata la proposta di aggiudicazione in favore del costituendo RTI. Dopo lo scioglimento del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 143 TUEL e la nomina della Commissione Straordinaria, gli organi straordinari avevano avviato un procedimento di revoca-annullamento o cessazione degli effetti della procedura e, con delibera del 7 novembre 2024, avevano disposto gli atti contestati, successivamente recepiti dal RUP con determinazione del 21 novembre 2024. L'appello deduceva: violazione dell'art. 145 TUEL, erronea valutazione dei fatti, omessa considerazione della documentazione e contraddittorietà della sentenza, sostenendo che mancasse un collegamento tra lo scioglimento dell'ente e la specifica procedura, che la gara fosse stata gestita dalla CUC e che non vi fossero adeguati elementi istruttori; violazione degli artt. 145 TUEL, 3, 6 e 7 della l. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., con contestazione dell'assenza di autonoma istruttoria, delle garanzie procedimentali e della motivazione degli atti. Il Comune aveva eccepito anche l'inammissibilità dell'appello per difetto di specificità e carenza di interesse, nonché dedotto la pluralità degli interessi pubblici posti a fondamento della revoca e i maggiori costi della finanza di progetto.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello nel merito, ritenendo non necessario esaminare le eccezioni di inammissibilità. Ha affermato che l'art. 145, comma 4, TUEL attribuisce alla Commissione Straordinaria poteri eccezionali ed extra ordinem, esercitabili quando lo scioglimento dell'ente sia collegato a situazioni di infiltrazione o condizionamento mafioso connesse alla gestione di appalti pubblici o servizi pubblici locali. Tali poteri comprendono verifiche ispettive e l'adozione di tutti i provvedimenti necessari, inclusa la revoca delle deliberazioni in qualunque momento e fase della procedura contrattuale e la rescissione del contratto già concluso. La disciplina speciale prescinde dagli ordinari strumenti di autotutela di cui agli artt. 21-quinquies, 21-sexies e 21-nonies l. 241/1990; pertanto, in presenza dei presupposti degli artt. 143 e 145 TUEL, l'autotutela ordinaria cede il passo ai poteri straordinari di gestione. Non è necessario che la singola procedura sia espressamente individuata negli atti propedeutici allo scioglimento, né che le condotte siano oggetto di indagini o procedimenti penali autonomi: è sufficiente che siano individuati i servizi pubblici locali la cui gestione sia stata interessata da fenomeni di compromissione o interferenza criminale, condizionamenti o condotte antigiuridiche. Nel caso concreto, il Collegio ha ritenuto sussistente il collegamento tra la procedura e le ragioni dello scioglimento, valorizzando il riferimento alla procedura negli atti contestati, la documentazione prodotta dal Comune, la sentenza della Corte d'appello dichiarativa dell'incandidabilità del sindaco e dell'assessore legale rappresentante dell'impresa appellante e gli affidamenti diretti ricevuti dalle imprese del costituendo RTI per lavori cimiteriali nel periodo esaminato dalla Commissione di accesso. Ha escluso il vizio di incompetenza, ritenendo che il potere spettasse per legge alla Commissione Straordinaria. Gli ulteriori profili relativi ai requisiti e alle irregolarità della procedura di project financing non sono stati esaminati, perché l'appello sul punto si limitava a rinviare alle deduzioni di primo grado. Il Comune è stato ritenuto vittorioso; l'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000.

Norme richiamate

• art. 145, comma 4, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Nei casi in cui lo scioglimento è disposto anche con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso, connesse all'aggiudicazione di appalti di opere o di lavori pubblici o di pubbliche forniture, ovvero l'affidamento in concessione di servizi pubblici locali, la commissione straordinaria ... procede alle necessarie verifiche ... A conclusione degli accertamenti, la commissione straordinaria adotta tutti i provvedimenti ritenuti necessari e può disporre d'autorità la revoca delle deliberazioni già adottate, in qualunque momento e fase della procedura contrattuale, o la rescissione del contratto già concluso.

  La disposizione attribuisce alla Commissione Straordinaria poteri straordinari ed extra ordinem, comprensivi della revoca delle deliberazioni in qualsiasi fase della procedura contrattuale e della rescissione del contratto già concluso, per ripristinare la legalità nella gestione degli appalti e dei servizi pubblici locali.

• art. 143 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Costituisce il presupposto dello scioglimento degli organi elettivi per fenomeni di infiltrazione o condizionamento mafioso, cui si collega l'esercizio dei poteri straordinari previsti dall'art. 145, comma 4, TUEL.

• art. 144 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Prevede la nomina della Commissione Straordinaria per la gestione dell'ente sciolto; tale nomina e il conferimento delle relative attribuzioni costituiscono presupposti per l'esercizio dei poteri dell'art. 145, comma 4, TUEL.

• art. 14 d.l. 152/1991, convertito dalla l. 203/1991

  È richiamato dall'art. 145, comma 4, TUEL quale fonte dei poteri ispettivi della Commissione Straordinaria.

• artt. 21-quinquies, 21-sexies e 21-nonies l. 241/1990

  Gli ordinari strumenti di revoca, recesso e annullamento d'ufficio non costituiscono il parametro principale dell'intervento quando ricorrono i presupposti per l'esercizio dei poteri speciali dell'art. 145, comma 4, TUEL.

• artt. 3, 6 e 7 l. 241/1990

  Sono stati invocati dall'appellante in relazione alla motivazione, all'istruttoria e alle garanzie partecipative, ma le relative censure sono state superate dalla ritenuta applicabilità della disciplina speciale dell'art. 145, comma 4, TUEL.

• art. 101 c.p.a.

  Il Comune ne ha invocato l'applicazione per difetto di specificità dell'appello; il CGARS non ha esaminato l'eccezione, avendo respinto l'appello nel merito.

Massime di principio

• L'art. 145, comma 4, TUEL attribuisce alla Commissione Straordinaria nominata a seguito dello scioglimento dell'ente per infiltrazione o condizionamento mafioso poteri amministrativi straordinari ed extra ordinem, finalizzati al ripristino della legalità nella gestione degli appalti pubblici e dei servizi pubblici locali.
• Quando ricorrono i presupposti degli artt. 143 e 145 TUEL, i poteri straordinari della Commissione Straordinaria costituiscono disciplina speciale e prevalgono sugli ordinari strumenti di autotutela decisoria previsti dalla l. 241/1990.
• Per l'esercizio dell'art. 145, comma 4, TUEL non è necessario che la singola procedura di affidamento sia specificamente indicata negli atti propedeutici allo scioglimento o che le condotte connesse alla procedura abbiano formato oggetto di autonome indagini o procedimenti penali; è sufficiente che siano individuati servizi pubblici locali la cui gestione sia stata interessata da fenomeni di compromissione, interferenza criminale, condizionamento o condotte antigiuridiche.
• La Commissione Straordinaria può disporre la revoca delle deliberazioni già adottate in qualunque momento e fase della procedura contrattuale, anche con effetti ablatori su atti consolidati e sulle situazioni soggettive collegate, quando l'intervento sia giustificato dalla necessità di interrompere ogni possibile via di infiltrazione della criminalità organizzata.
• Il potere previsto dall'art. 145, comma 4, TUEL spetta direttamente alla Commissione Straordinaria; non sussiste incompetenza dell'organo quando sia essa ad adottare il provvedimento straordinario previsto dalla legge.

Come è indicizzato