Sentenza n. 9522/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a. contro il diniego del GSE e ha chiesto l’accertamento del diritto di prendere visione ed estrarre copia dei documenti richiesti con l’istanza del 7 novembre 2025. L’istanza riguardava: documenti relativi all’annullamento, storno o rettifica di titoli di efficienza energetica dichiarati falsi e riferiti a società terze; dati sulle negoziazioni dei titoli nel periodo 2015-2017; documentazione sull’eventuale computo dei titoli negli obiettivi nazionali ed europei di efficienza energetica; atti relativi alla rimozione o neutralizzazione dei titoli; attività di recupero dei contributi tariffari; gestione e movimentazione delle somme confiscate. Il ricorrente ha dedotto, in sintesi, violazione degli artt. 1 e 5, comma 3, d.lgs. 33/2013, degli artt. 3 e 24, comma 7, l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., difetto di istruttoria e motivazione, nonché violazione dei principi di buon andamento, buona fede e leale collaborazione. Ha sostenuto che i documenti rientrassero nelle competenze istituzionali del GSE, fossero sufficientemente individuati e risultassero necessari per la propria difesa in giudizi contabili e monitori relativi alla restituzione di titoli e al risarcimento di danni erariali. Ha inoltre invocato l’accesso civico generalizzato. Il ricorrente ha contestato anche la pretesa contraddittorietà del diniego del GSE rispetto alla risposta del GME, che aveva riconosciuto un interesse concreto, diretto e attuale. Il GSE ha eccepito, quanto ai documenti richiesti, la loro inesistenza o indisponibilità, l’estraneità di alcune attività alle proprie competenze, la genericità della richiesta e l’assenza di un interesse qualificato rispetto a documenti concernenti società terze.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato inammissibili le censure relative al punto 2 dell’istanza, poiché la documentazione era già stata trasmessa dal GME. Nel merito ha respinto il ricorso. Quanto ai documenti del punto 1, ha escluso la contraddittorietà del diniego: il GSE aveva rigettato le richieste relative ai punti 2-6 per l’inesistenza dei documenti, mentre il GME e il GSE erano soggetti diversi, titolari di funzioni diverse, sicché valutazioni non coincidenti non integrano di per sé contraddittorietà. Il giudice ha poi ritenuto non dimostrato il necessario nesso di strumentalità tra la documentazione concernente società terze e la posizione giuridica del ricorrente. L’istanza si fondava su un generico richiamo a procedimenti penali e contabili, senza spiegare il collegamento concreto tra tali vicende e quella riguardante il ricorrente, né allegare elementi idonei a dimostrare l’utilità dei documenti per contrastare le pretese economiche del GSE o della Procura contabile. L’accesso civico generalizzato è stato ritenuto inidoneo a superare tale carenza, poiché, secondo il giudice, è funzionale a esigenze di cittadinanza attiva, controllo diffuso sul funzionamento dei pubblici poteri e interesse generale, e non può essere utilizzato come strumento egoistico o surrogatorio dell’accesso documentale per tutelare un interesse economico individuale. Quanto ai documenti richiesti ai punti 3-6, il ricorso è stato ritenuto infondato perché il diritto di accesso presuppone l’esistenza e la detenzione del documento da parte dell’amministrazione destinataria. L’esistenza o detenzione del documento costituisce fatto costitutivo del diritto di accesso e deve essere provata dall’istante, anche indiziariamente, ma non può essere desunta da mere supposizioni o congetture. Il ricorrente non ha fornito elementi sufficienti per dimostrare che il GSE detenesse documenti relativi alle specifiche movimentazioni, al recupero o alla neutralizzazione dei titoli riferiti alle società terze. Il Collegio ha inoltre valorizzato la natura fungibile e generica dei titoli di efficienza energetica: nella loro dimensione commerciale rileva la quantità di titoli appartenenti al genere, non l’identità del singolo certificato. Pertanto, non esistendo documenti amministrativi idonei a rappresentare le movimentazioni e le attività di recupero dei singoli titoli dichiarati falsi, l’ostensione non poteva essere ordinata. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

• art. 22 l. 241/1990

  Richiede, per il riconoscimento del diritto di accesso, la titolarità di una posizione collegata ai documenti e il rapporto di strumentalità tra documentazione richiesta e situazione giuridica da tutelare.

• art. 22, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo è garantito quando la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici, ma presuppone la dimostrazione rigorosa del nesso di strumentalità necessaria.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente

  La richiesta deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato o detiene stabilmente il documento; la disponibilità del documento costituisce limite giuridico e materiale all’accesso.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 33/2013

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente, ma il giudice ha ritenuto che l’accesso civico generalizzato, per come esercitato, fosse diretto a un interesse personale ed economico e quindi incompatibile con la funzione di trasparenza e controllo diffuso.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione al difetto di motivazione del diniego.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente a fondamento dell’accesso difensivo.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L’esistenza o detenzione del documento è elemento costitutivo del diritto di accesso e deve essere provata dall’istante, anche mediante presunzioni o indizi, ma non tramite mere supposizioni.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Invocato dal ricorrente per sostenere la competenza istituzionale del GSE in materia di verifiche, controlli e recupero nel settore energetico; il giudice ha ritenuto comunque non provata l’esistenza dei documenti richiesti.

• art. 3 d.interm. 11 gennaio 2017

  Richiamato per descrivere gli obblighi di risparmio energetico dei soggetti obbligati nel sistema dei certificati bianchi.

Massime di principio

• L’accesso difensivo richiede la dimostrazione rigorosa del nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica da curare o difendere; non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie o a procedimenti pendenti, né il riferimento a vicende riguardanti soggetti terzi senza la prova del loro collegamento concreto con la posizione dell’istante.
• Il vizio di contraddittorietà del provvedimento presuppone un contrasto tra manifestazioni di volontà della stessa amministrazione nell’esercizio del medesimo potere; valutazioni differenti espresse da amministrazioni o enti diversi, titolari di funzioni diverse, non integrano di per sé contraddittorietà o illogicità dell’atto.
• Il diritto di accesso presuppone l’esistenza e la detenzione del documento da parte dell’amministrazione destinataria o dell’amministrazione che lo ha formato. Non può essere ordinata l’ostensione di documenti inesistenti, ipotetici o ancora da formare, poiché l’ordine giudiziale sarebbe impossibile da eseguire.
• L’esistenza o la detenzione del documento costituisce fatto costitutivo del diritto di accesso e grava sull’istante l’onere di dimostrarla, anche in via presuntiva o indiziaria, ma non mediante mere illazioni o congetture; una dichiarazione espressa dell’amministrazione circa l’inesistenza del documento impedisce, in assenza di prova contraria, l’ordine di esibizione.
• L’accesso civico generalizzato è funzionale alla trasparenza, al controllo diffuso sul funzionamento dei pubblici poteri e alla cittadinanza attiva; non può essere utilizzato come strumento meramente personale o economico, sostitutivo dell’accesso documentale difensivo, per ottenere documenti utili esclusivamente alla tutela individuale dell’istante.

Come è indicizzato