Corte di giustizia, Sentenza C-49/16

Libera prestazione di servizi e concessioni per giochi d’azzardo online

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest) in una controversia tra Unibet International Ltd. e l’autorità fiscale ungherese. La questione centrale è la compatibilità con l’articolo 56 TFUE del regime ungherese di concessioni e autorizzazioni per l’organizzazione di giochi d’azzardo online, nonché delle sanzioni applicate per l’esercizio dell’attività senza autorizzazione.

Fatti e procedimento principale

Unibet, società con sede a Malta e titolare di autorizzazioni in vari Stati membri, gestiva siti internet in lingua ungherese. A seguito di controlli, l’autorità fiscale ungherese ha ritenuto che tali siti consentissero l’accesso a giochi d’azzardo soggetti alla normativa ungherese, in assenza dell’autorizzazione nazionale richiesta.

L’autorità ha quindi adottato due decisioni:

• il blocco temporaneo dell’accesso ai siti Internet dell’Unibet dall’Ungheria;
• l’irrogazione di un’ammenda.

L’Unibet ha impugnato tali decisioni sostenendo che la disciplina ungherese rendeva in pratica impossibile ottenere una concessione e, quindi, l’autorizzazione necessaria per operare legalmente nel mercato ungherese dei giochi d’azzardo online.

Quadro normativo nazionale richiamato

Il giudice del rinvio descrive due versioni della disciplina ungherese:

• una vigente fino al 25 giugno 2014, che prevedeva tra l’altro la possibilità di ottenere una concessione mediante gara pubblica oppure mediante offerta riservata agli operatori di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità;
• una modificata dal 29 agosto 2014, che attenuava alcuni requisiti ma manteneva un sistema di accesso condizionato a requisiti e procedimenti amministrativi specifici.

Tra gli elementi rilevanti figurano:

• la necessità di una concessione per l’esercizio dei giochi d’azzardo online;
• la possibilità, in teoria, di partecipare a una gara o presentare un’offerta al Ministro competente;
• requisiti stringenti per essere qualificati come operatore di comprovata affidabilità, inclusa nella versione previgente l’attività in Ungheria per dieci anni e, nella versione successiva, per tre anni in uno Stato membro;
• il potere dell’autorità fiscale di disporre il blocco temporaneo dell’accesso ai dati elettronici che integrino organizzazione illegale di giochi d’azzardo.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale chiedeva in sostanza:

• se l’articolo 56 TFUE osti a un sistema che riconosce solo teoricamente la possibilità di ottenere una concessione, ma che in concreto non consente agli operatori esteri di presentare offerte o di concorrere effettivamente;
• se l’articolo 56 TFUE osti a norme di rango superiore che, pur ammettendo in astratto l’accesso al mercato, non siano accompagnate da norme esecutive sufficientemente precise, sicché le autorizzazioni non possono essere realmente ottenute;
• se, in caso di incompatibilità del regime con il diritto dell’Unione, possano essere confermate le sanzioni amministrative inflitte all’operatore.

Ragionamento della Corte sulla prima e seconda questione

La Corte ricorda anzitutto che l’articolo 56 TFUE vieta restrizioni alla libera prestazione dei servizi, comprese quelle che rendano meno attraente l’attività di un prestatore stabilito in un altro Stato membro. Nel settore dei giochi d’azzardo, la necessità di un’autorizzazione preventiva costituisce in sé una restrizione.

Tuttavia, tali restrizioni possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, tra cui:

• tutela dei consumatori;
• prevenzione della frode;
• prevenzione dell’incitamento a spese eccessive;
• tutela dell’ordine sociale.

Per essere giustificato, un regime nazionale deve però rispettare il principio di proporzionalità e poggiare su criteri:

• oggettivi;
• non discriminatori;
• previamente noti;
• idonei a circoscrivere il potere discrezionale delle autorità;
• applicati con trasparenza.

La Corte sottolinea inoltre che, in materia di concessioni di servizi, le regole devono essere formulate in modo chiaro, preciso e prevedibile, così da consentire agli operatori di valutare la propria partecipazione e da prevenire favoritismi e arbitrarietà.

Applicando tali principi, la Corte osserva che:

• il requisito, previsto dalla disciplina previgente, di aver esercitato l’attività per almeno dieci anni in Ungheria discrimina di fatto gli operatori stabiliti in altri Stati membri, senza una giustificazione sufficiente;
• la normativa successiva, pur non essendo di per sé discriminatoria, è incompatibile con l’articolo 56 TFUE se le condizioni di esercizio del potere ministeriale e le condizioni tecniche per presentare l’offerta non sono definite con sufficiente precisione e applicate con trasparenza.

Ragionamento sulla terza questione

Quanto alle sanzioni, la Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui, quando un regime restrittivo in materia di giochi d’azzardo è incompatibile con l’articolo 56 TFUE, la sua violazione non può essere sanzionata.

Di conseguenza, se la base normativa che imponeva il divieto di operare senza autorizzazione è contraria al diritto dell’Unione, anche le misure punitive conseguenti, come:

• il blocco temporaneo dell’accesso ai siti;
• l’ammenda amministrativa, non possono trovare valido fondamento.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 56 TFUE osta a una normativa nazionale che istituisca un regime di concessioni e autorizzazioni per i giochi d’azzardo online qualora contenga disposizioni discriminatorie verso operatori di altri Stati membri, oppure disposizioni non discriminatorie ma applicate in modo non trasparente o tali da impedire o rendere più difficile la candidatura di tali operatori;
• l’articolo 56 TFUE osta altresì a sanzioni inflitte per la violazione di una normativa nazionale di questo tipo quando essa risulti contraria allo stesso articolo.

Principi affermati per gli operatori del settore

La decisione conferma che, nel settore dei giochi d’azzardo online, non basta che l’ordinamento nazionale preveda astrattamente una procedura di accesso al mercato: occorre che essa sia realmente accessibile, trasparente e non discriminatoria. In assenza di tali requisiti, il regime è incompatibile con la libera prestazione dei servizi e le sanzioni irrogate in base ad esso non sono legittime.